作者 | 中国社会科学出版社编辑 | 沈欣 陈珏可*赠书活动参与方式请见本文文末。《自缚的大象：印度军事制度改革的迷思》，杨路 著，中国社会科学出版社2023年7月版。
一、作者简介杨路，法学博士，毕业于中国人民大学国际关系专业。目前就职于中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院亚洲研究所。主要研究方向为印度军事与外交、南亚区域国别研究。主持和参与多项省部级及以上科研项目。在《南亚研究》《南亚研究季刊》等核心期刊发表论文多篇，在《经济日报》《学习时报》等国家级刊物发表多篇理论文章。
二、内容简介兵者，国之大事也。与时俱进地推动军事制度现代化是所有国家军事发展的必然要求，对于屡屡陷入冲突与战争的印度更是如此。自20世纪60年代起，印度政府便开始发起军事制度改革，然而始终效果不显，甚而陷入愈改愈乱的迷思。为了解答这一迷思，本书对印度军事制度的发展历程做出全面的考察。在借鉴经典军政关系理论基础上，本书提出“官僚控制模式”理论，将其应用于印度军事制度改革研究。具体而言，本书对20世纪60年代尼赫鲁政府军事改革、21世纪初瓦捷帕伊政府军事改革以及2014年以来莫迪政府军事改革进行案例研究，以揭示官僚控制模式与军事改革失灵之间的因果关系。透过印度军事改革的研究，本书旨在深化对印度军事发展逻辑的认识，以更好地理解其安全思维、把握其安全动态。
三、本书目录第一章军政关系中的官僚控制理论
一、传统观念：
文人控制与军政关系
二、现实主义组织理论
三、官僚控制模式与军事制度改革
四、小结第二章印度政治领导人：
自缚制度的主宰者
一、制度改革中的政治领导人：
动力、角色与局限
二、印度政治领导人的改革思路
三、印度政治领导人的改革路径
四、印度领导人军事制度改革的立场
五、小结第三章 国防部文官：
自缚制度的操控者
一、文官制度与国防部的历史变迁
二、国防部文官的构成及选用方式
三、印度国防部文官的行为特征
四、国防部文官
在军事制度改革中的立场
五、小结第四章印度军方：
自缚制度三心二意的拥护者
一、英属印军的历史遗产
二、独立后的印度军队
三、官僚控制模式对印度军队的影响
四、军方在军事制度改革中的立场
五、小结第五章尼赫鲁政府的军事制度改革
一、尼赫鲁政府确立的军事制度
二、尼赫鲁主导的军事制度改革
三、对尼赫鲁政府军事改革的评价
四、小结第六章瓦捷帕伊政府的军事制度改革
一、卡吉尔冲突前的军政关系概况
二、卡吉尔冲突的经过与结果
三、瓦捷帕伊政府的军事改革
四、对瓦捷帕伊政府军事改革的评价
五、小结第七章莫迪政府的改革与官僚控制模式的未来
一、莫迪政府军事制度改革新动向
二、对莫迪政府军事改革的评价
三、官僚控制模式的破解之道
四、印度军政关系的发展趋势与未来研究领域结 论参考文献
四、试读第七章 莫迪政府的改革与官僚控制模式的未来第一节莫迪政府军事制度改革新动向2014年5月，莫迪领导的印人党击败国大党赢得大选上台执政。莫迪行事风格鲜明，与前任领导人差别显著。他乐于打破常规，对现有体制大动干戈，希望从各个方面重塑印度。套用美国学者对政治领导人风格的分类，莫迪应属于积极进取型（Positive-Active）领导人的光谱。此外，作为以民族主义者自居的领导人，莫迪对国家安全保持较高的关注度，尤其在军事领域，莫迪对军事制度进行了较大幅度的改革，在一些方面取得了突破前人的进展。
1.莫迪政府推动军政关系改革的原因官僚控制模式的弊病为莫迪政府改革军政关系提供了原始的动力。尽管多次改革尝试皆收效甚微，但是印度军政关系亟须调整已经成为理解印度政府的共识。莫迪政府较早地认识到军事改革对于国家安全的重要性，并对此展开谋划。然而，从科学的角度而言，该控制模式自独立之后不久便已存在，虽然随着时间推移产生了一些变化，但更接近于一个常量，因此它并非莫迪政府改变军政关系的充要条件。基于此，我们需从莫迪政府的施政理念、国内政党共识以及莫迪政府对周边安全环境的认知三个变量进一步探讨其打破常规、推动军政关系结构性调整的缘由。
首先，莫迪政府对军事的重视是改革最为直接的原因。作为实现有声有色大国抱负的重要抓手，军事改革既契合莫迪政府经济战略和安全战略的需要，又能够带来切实的选举收益。经济战略上，国防领域的自主生产有助于实现“印度制造”的宏大目标。2014年9月，莫迪政府上台不久即把“印度制造”列为优先发展战略，希望提升制造业占GDP比重。国防制造业恰是印度制造的软肋所在：斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）研究报告显示，印度在2008—2012年和2013—2017年连续两个五年蝉联世界第一大武器装备进口国称号，进口额约占全球的12%。
深究缘由，除了技术水平所限之外，军政双方在国防采购领域的分歧与摩擦是掣肘印度国防产业发展的重要因素。因而从推动实现“印度制造”的角度考虑，莫迪政府需要对军政关系做出调整。安全战略上，莫迪政府以将印度打造成全球领导大国为目标，试图实现国家的全方位崛起。对于任何引领性大国而言，强大的军事实力都是不可或缺的要素，也是印度相对于其他大国的短板。因此，相对于前任领导人，莫迪更重视国家安全议题，也更急于实现军队现代化。政治选举方面，炒作军事议题有利于印人党获取选票。印人党一直以国家利益捍卫者的身份自居，竭力塑造强硬可靠的政治形象。
而通过渲染外部威胁、强化军队建设不仅有助于印人党政府压制在野党声音、整合国家力量，更有助于赢得潜在选民支持，是体现强人形象最为便捷有力的工具之一。2019年全国大选中，印人党便从强硬的对外军事行动中获益匪浅。因而从政治收益的角度分析，重视国防事务有利于印人党的选举表现。其次，一向反对军政关系改革的国大党的立场转变减少了莫迪政府面临的政治阻力。以尼赫鲁为首的国大党领导人一手创立了严格束缚军队的官僚控制模式，模式背后暗含的对军人的提防心理也一路延续下来。国大党领导层长期以来对既有体制的支持导致国内主要政治力量无法就军政关系的调整达成共识，进而导致数次对军政关系的改革尝试皆以失败收场。
1972年时任总理英德拉·甘地曾希望提拔在1971年第三次印巴战争中立下赫赫功勋的陆军参谋长马内克肖担任国防参谋长，但在党内要员和部分军方人士的反对下只好作罢。2001年印人党总理瓦捷帕伊再度推动以设立国防参谋长为主要目标的军政关系改革，但由于国大党的反对最终未能落实。莫迪政府第一任期遇到了同样的情形，关于军事制度改革的核心提案迟迟无法获得主要政党的一致同意。2019年3月，国大党突然抛出《印度国家安全战略》报告，阐释其在军事改革和军政关系调整等方面的施政纲领，其中在诸如设立国防参谋长和战区制改革等方面的基本立场与印人党已相距无几。
国大党选择在2019年人民院议会大选前夕出台该报告，主要为修复本党在军事方面立场模糊、政策软弱的形象，减少在该领域相对于印人党的巨大差距，其选举取向非常明显。尽管如此，国大党至少在明面上失去了反对莫迪政府对军政关系进行改革的理由。最后，莫迪政府对周边环境认知的变化是促使印度政府决意改革军政关系的重要诱因。印度虽然将中国视为最强大的军事假想敌，但长期以来战略防御重心一直在印巴边境。莫迪政府上台以后，印巴关系的高开低走、频繁的军事摩擦和强化的政治对立使莫迪对周边安全局势做出消极判断，因而更加急切地希望通过军政关系改革加速实现军事现代化。
2.莫迪政府军事制度改革举措官僚控制模式最大的弊病在于三点：一是政治领导人介入过少，二是军队权限过小，三是文官赋权过重。针对三方面的问题，莫迪政府分别运用集权、赋权和削权的方式推动制度改革。
第一，集权，即政治领导人收回部分军事权力，并深度介入军事事务；
第二，削权，即削弱国防部官僚过大的权力，将其转移到领导人和军队；
第三，赋权，即在整治军队的基础上，赋予军方更大自主权，平衡军政关系。在此思路的指导下，莫迪政府在以下三个方面开展改革。（1）政治领导人加强集权政治领导人是官僚控制模式中影响力最大的行为体，其意志将决定着军政关系的走向。莫迪上台后，一改印度政治领导人漠视军务的传统做法，就军队建设、国防规划、军工发展等议题发表意见并采取行动。一方面，莫迪加大了对日常军事事务的介入力度，在关键军务中扮演主导角色。2016年印度政府出人意料地任命比平·拉瓦特（Bipin Rawat）担任陆军参谋长。按照印军传统，陆军参谋长通常由现役资历最高的中将接任，而拉瓦特的资历当时在陆军中仅排
第三，理论上接任的希望极为渺茫，因而这一提拔打破惯例之举令各界错愕不已。反对党指责莫迪政府破格提拔拉瓦特破坏了传统，而陆军内部也议论纷纷，对此颇有微词。另外，拉瓦特在2016年从陆军第三兵团司令到南方军区总司令，到陆军副参谋长，再到陆军参谋长的“火箭式”跨越在军队内部也颇有争议，普遍认为不寻常的擢升路径表明政府在将军事事务政治化。拉瓦特之所以能够接任陆军参谋长，除了出色的专业履历外，很重要的原因在于其军事思维和理念与莫迪本人非常契合。拉瓦特鼓吹打赢两场半战争，大肆宣扬中国和巴基斯坦对印度国家安全构成的威胁，迎合了莫迪政府煽动民族主义的策略。
担任陆军参谋长期间，拉瓦特配合莫迪政府的冒险性对外战略，亲自谋划指挥了多起针对周边国家的军事行动，借此赢得了莫迪的充分信任。事实表明，其策划的2016年越过印巴实际控制线对巴基斯坦进行“外科手术式”打击、2019年跨境空袭巴基斯坦等事件都直接或间接地助益印人党在地方和中央的选举。另一方面，莫迪政府从机制上做文章，设立国防计划委员会（Defense Planning Committee），将国防战略制定权收回总理团队。
莫迪政府调整军政关系结构的第一步并非直接向军方赋权，而是设立了由多部门代表组成的国防计划委员会专职负责长期国防规划等事宜，将国家中长期安全战略规划的制定权从国防部剥离，转而置于总理心腹——国家安全顾问（National Security Advisor）的领导之下。该委员会的主要成员由军种参谋长、国防秘书、外交秘书和财政秘书组成。国防计划委员会着眼于战略层面，主要负责起草国家安全战略、制订能力发展计划、处理军事外交事务以及改善印度国防制造生态系统，扮演着核心安全智囊机构的角色。国防计划委员会成立之前，国家中长期军事规划的任务主要由国防部下属的国防司主导。
国防司作为文官机构，本身不参与具体内容的制定，主要负责审定军方提交的草案。然而由于程序冗杂等多方面原因，军方制定的规划很难获批。以2007—2022年综合长期远景计划为例，当前该规划的时效业已结束，但其仍未获国防部的正式批准，导致印度军事建设在缺乏长远规划的情况下运行，仅仅依靠年度军事计划做出防务安排。顶层设计对于军事长期发展至关重要，莫迪政府任命多瓦尔（Ajit Doval）坐镇国家中长期安全战略的规划工作，大幅度提升了该项工作的优先级别。工作流程上，政府将外交和财政官员一道纳入国防政策制定环节，在稀释国防部文官官僚影响力的同时亦可精简决策流程，提高决策的科学性。
虽然国防计划委员会制定的规划和报告仍需提交国防部长批准，但由于报告是跨部门高级官员共同的智识成果，因此国防部的最终批准更多的只是程序性行为。（2）赋予军方自主权官僚控制模式的核心弊病便是军队缺乏足够的自主权。莫迪政府上台后围绕清除军队冗余和促进联合行动两个目标对军队进行全面整治和赋权。客观而言，尽管印度军队相对于文官部门显得孱弱，但印军内部的僵化程度丝毫不亚于文官官僚。长期以来，印度军队经济腐败、军纪涣散和冗员繁多等负面消息频发，军种利益尾大不掉，已经成为军事改革的障碍。因而，在对军政权力结构进行调整之前，莫迪政府率先对军队进行整治，重点优化陆军结构，并通过设立国防参谋长职务使军方在国防事务中有了更大的话语权，为更大规模的军事改革做前期准备。
一方面，莫迪政府重点解决军队冗余问题。2016年6月莫迪任命前陆军中将谢卡特卡（D. P. Shekatkar）对印度军队存在的问题进行研究。当年12月谢卡特卡委员会向政府提交报告，就提高军队战斗力和平衡军队的国防开支提出具体方案，随后印度政府正式着手对位高权重的陆军发起两波改革。针对陆军齿尾比（teeth to tail ratio）过低的问题，印度国防部发起第一波陆军改革，裁撤和优化后勤部门。主要采取五项举措：
第一，裁减非战斗单元，关闭39家军营农场以及部分地区的军队邮政机构；
第二，重组陆军各级军械维修梯队，使集团军拥有基地维修厂、高级基地维修厂和固定维修站等维修机构；
第三，优化包括无线电监测部队、空中支援信号部队、复合信号部队等在内的信号部队；
第四，简化库存控制机制，重新部署包括车辆仓库、地方军械库和中央军械库在内的军械梯队；
第五，优化对供应和运输部队以及动物运输部队的使用。第一波改革共涉及约57000名军官、士兵和军方文职雇员，这种改革规模在独立以来的印度尚属首次。针对军队高层机构的弊病，印度国防部于2019年3月发起了第二波改革，对陆军高层组织进行大规模的调整。第一项举措重点针对陆军司令部人员臃肿问题，从陆军司令部调离229名军官，将其重新部署到印度与中国和巴基斯坦边境地区的前线部队，以加强印军在一线作战部队的指挥和作战能力。第二项改革措施主要针对陆军参谋长权责过度集中问题，设立负责战略事务的战略副参谋长的职位，主要负责军事行动、军事情报、战略规划和后勤四个主要领域的工作，此前以上四个领域的主管直接向陆军参谋长汇报工作，该职位在一定程度上稀释了陆军参谋长的职权。
第三项措施针对军队腐败和侵犯人权问题。建立军方反腐败机构和人权机构，新的反腐机构将由一名少将担任主管，直接接受陆军参谋长的领导，以改变当前多重监管的局面。人权机构同样由少将级别的军官担任主管，在陆军副参谋长的领导下开展军队内部关于侵犯人权的调查工作。三项措施表明印度政府已经决心整治军队各种顽疾，打击盘根错节的部门利益。另一方面，莫迪政府尝试解决军种间缺乏协调的问题。
其一，制定关于联合行动的军事学说。2017年4月，印度国防部发布《印度军队联合学说》（The Joint Indian Armed Forces Doctrine），从安全概念、冲突领域、军事力量工具、高层军事机构、一体化结构等方面阐述印度军队作为一个整体的理念与规划。《联合学说》着重强调三军在军事行动、军事规划、军事情报、军事训练及军事采购等方面实现一体化的长期目标，改变过去三军在军事领域缺乏协调的局面。
其二，设立专门推动军种联合行动的职位。在一系列改革的基础上，莫迪政府做出印度独立以来最重大的军事改革决定——设立国防参谋长（Chief of Defence Staff）职务，以结束三军群龙无首的局面。2020年1月1日拉瓦特担任独立以来首位国防参谋长，成为所有参谋长的同侪之首（first among equals）。对上级，国防参谋长担任由总理领衔的核指挥局（Nuclear Command Authority）的军事顾问，改善了军方一直仅作为执行者的尴尬处境。在国防部内，他是国防部长的首席军事顾问，同时领导新设军事事务司，主要负责日常军队事务管理和军事采购等工作。
在军队内部，国防参谋长作为参谋长委员会的常任主席，领导包括国防网络局、国防航空局、国防特种部队等在内的所有跨军种机构，促进军种间的联合行动。设立国防参谋长职位是印度军政关系改革的核心举措，也是长期以来各个利益攸关方相持不下的焦点问题。文官集团主要担心它的出现可能带来一种危险的趋势，即军内权威史无前例地集中在国防参谋长一人肩上，届时军方的组织能力和政治影响力都将不可避免地扩张，进而其议价能力得以提升，致使国防部对军方的控制能力减弱。因而莫迪政府面临艰难的抉择：设立一个孱弱的国防参谋长将使军政关系改革变得有名无实，而强势的国防参谋长将可能成为悬在文官集团上方的“达摩克利斯之剑”。
经过对多个方案进行比较和推演，莫迪政府最终对该职位做出平衡的设计：作为军队的领导，国防参谋长不具有军事指挥权，只具有行政权。具体而言，在国防部长面前，国防参谋长是首席军事参谋；而在军队面前，国防参谋长主要履行过去文官官僚的职责，处理日常军事事务，并推动军种间的联合行动，充当着军政之间的润滑剂。（3）削减国防部文官职权文官官僚掌握军政关系主导权是官僚控制模式最本质的特征，因此欲打破该模式必须要削减文官的职权。长期以来，国防部几乎由文官官僚构成，保持了军政领域的大部分权力，这一现象既是军队地位低于文官的集中体现，也是文官官僚决策科学性不足之根源。
为此，印度政府一方面通过设立新的机构，稀释文官的权力，另一方面通过重整文官部门下属的机构，引入竞争机制，削弱其在专业领域的话语权。
第一，设立新机构分解文官官僚职权。2020年1月印度政府宣布在国防部下增设新的机构——军事事务司，该机构由国防参谋长领衔。军事事务司的职责分为两个部分：一方面承接了原国防司（Department of Defence）的部分职能，主要负责三军及军种联合司令部行政事务管理和小宗军事采购等内容；另一方面则是同国防参谋长相关的职能，主要包括促进军种在采购、训练、人事等领域的协调行动，推动军事指挥机构重组，以及提升军队对本土装备使用等。军事事务司最重要的意义在于它为国防参谋长提供了施展权力抓手的同时，也促进了军方内部以及军方与文官之间的制衡。
在军队内部，国防参谋长虽在诸位参谋长中位居首位，但手中仅掌握已沦为形式的参谋长委员会以及初创的国防网络局、联合特种部队等资源，难以同独揽军种管理权和指挥权的军种参谋长相提并论。在此情况下，国防参谋长很难完成促使三军在各领域搁置分歧、实行联合行动的任务。军事事务司赋予国防参谋长一定的行政权，使其得以在日常事务中对军种进行管理，初步具备了敦促军种间联合行动的能力。军政关系层面，军事事务司的设立改变了国防部由文官把持的局面，国防参谋长作为军事事务司司长不仅管理司内事务，还将参与到综合国防事务决策中，可能对文官官僚形成制衡，促进决策的科学性。
第二，重整文官下属机构，削弱其垄断地位。国防部下属的国防制造司长期垄断国内军工行业，并因效率低下而广受诟病，因而成为莫迪政府改革的重要目标。一方面，莫迪政府通过部门整合打击部门内利益集团，提升资源利用效率。2021年10月，印度国防部宣布将兵工厂委员会下属的41家兵工厂整合为7家大型兵工企业，由此兵工厂委员会的性质由行政机构转变成国有企业。在此之前，各家兵工厂因工作效率低下、小集团利益盘根错节而长期遭到印度军方的诟病。41家兵工厂分散在印度各地，同所在地方政府渊源深厚，加上兵工厂的预算甚高，其涉及利益盘根错节。
更重要的是，由于垄断武器生产而缺乏市场竞争的压力，各兵工厂的积极性和创造性相对不足，导致产品质量问题层出不穷且屡屡延迟交付。莫迪政府以整合的方式打破过去的利益链条，进而削弱文官官僚的职权。另一方面，莫迪政府大力引入国内私营资本以及外资以深化国防领域的“印度制造”，打破了国防部对国产武器的垄断地位。近年来，印度政府不断扩大国防制造产业的开放力度，大量发放军工牌照，吸引塔塔集团、安巴尼集团等国内实业巨头加入国防工业，提升装备国产化水平。同时，莫迪政府为了吸引国外资本和技术，将外资控股比例从49%大幅度提升至74%。
这些举措在推动印度武器国产化水平的同时，大大削弱了文官官僚主导的国防制造司对国产装备的垄断地位，军方由此获得了更大的选择空间。通过一系列的新政，莫迪政府逐步实现了对军政关系的改革，削弱了既有的金字塔式的权力结构。
其一，政治领导人不再处于超脱位置，开始参与高级军官任命、收回国防部的国防战略制定权，并引领军事战略的顶层设计；
其二，军队不再完全处于被压制的地位，国防参谋长作为军事事务司负责人进入国防部文官系统，打破了文官官僚对军政事务的垄断；
其三，文官官僚的实际权力被向上和向下转移，强势的地位遭到削弱，但依旧掌握财权、采购权等军事建设的命脉。第二节对莫迪政府军事改革的评价经过数年的实施，莫迪政府诸多举措的影响已经初步显现，这为考察其打破官僚控制模式的效果提供样本。一般而言，军政关系改革是一项长周期的工程，改革进程往往充满变数。得益于印度近年来稳定的国内政局和有利的国际环境，莫迪政府的改革呈现较强的稳定性和延续性，一系列新制度的确立在一定程度上对冲了不确定性。尽管如此，正如历史上其他改革一样，随着军政关系改革的深入，所触碰的利益面更深更广，面临的阻力与挑战亦日趋严峻。
1.军政制度改革的成效
第一，改革使官僚控制模式得到了优化，军政关系得到一定程度的改善。在军政关系改革之前，印度军方和文官集团处于一种地位悬殊、对话缺失、摩擦频发的状态。在官僚控制模式尚未发生根本性改变的情况下，莫迪政府通过领导人、国防部官僚和军队权责的重新划分，构建了更趋平衡的军政关系。一方面，军方和国防部官僚的关系得到改善。二者在日常军事事务上的摩擦构成了军政之间的主要矛盾。军方认为国防部文官缺乏决策所需的专业军事知识，经常利用程序拖延军方的合理诉求，打乱军方的行动规划，因而是导致军事发展缓慢的主要责任方。
而文官认为军方经常无视预算和国防科技的现实状况，提出许多不切实际的要求，从而导致了国防部在军事采购、军事研发和军工生产等环节的拖延。仅从制度设计的角度考虑，国防参谋长和军事事务司的设立，不仅平衡了军方与国防部官僚之间的权力对比，而且有望降低军人与文官交往频率，提升军事管理效率，故而有利于双方关系的改善。另一方面，军方与政治领导人的关系得到改善。长久以来，军方对政治领导人疏于管理军事事务、刻意打压军队地位心怀不满。与前任政府相比，莫迪政府对国防事务的重视程度和投入水平有明显的提升。在军事预算上，莫迪政府执政期间印军军费开支稳步扩大，至2020年已经成为世界第三军费大国，数笔旨在提升印军武器装备现代化水平的大手笔海外军事采购提振了军方对政府的信心，赢得了军方的好感。
第二，改革将在一定程度上促进印度武装力量的整合。僵化的官僚控制模式之下，军方既备受官僚部门的压制，同时其内部亦积弊已久。长期以来，印度武装力量处于四分五裂的格局。一方面，跨军种甚至同军种各军区之间的军事协调和交流较少，彼此隔阂较深，导致军队凝聚力不强。另一方面，许多军区都配备医院、补给站、电台、训练基地等相对完整的后勤队伍和基础设施，形成相对独立的作战单位，实际上造成了设施重复建设，致使资源配置效率低下。除去日常军事事务外，三军在作战领域的配合与协作同样稀缺。虽然设有旨在协调三军联合行动的参谋长委员会，但由于领导权的频繁更迭，该机构不仅未能够发挥促进三军联合行动的作用，反而越发鸡肋。
陆海空三军在武器装备选择、作战学说设定、联合军事行动等方面长期各行其是。国防参谋长有望在一定程度上缓解印军结构松散的问题，其将从两方面促进军事力量的整合。一方面，在军事行动、后勤、运输、训练、支援、通信等领域，将三军纳入统一的轨道运行，推动军种间联合行动。另一方面，改组军区司令部，推动建立战区司令部等新机构，通过军事组织形态的变革来整合和利用军事资源。若系列举措得以顺利推进，印军将变得更加扁平化，整体结构会更加紧密，抛去装备因素不谈，其军事动员能力和综合战斗力或将因此受益。2.军事制度改革的缺陷作为史上最全面的军事改革，莫迪政府的军改在取得诸多历史性突破的同时不免存在一些缺陷，主要体现在两个方面。
一是操之过急，好大喜功。制定过高的目标一向是印度各政府部门的通病，这一弊病在军改方面体现得尤为突出。在武器国产化方面，莫迪曾提出五年内将武器国产比例从30%提高到70%的目标，这几乎是不可能完成的任务。事实证明，直至2023年，印军装备国产化水平离该目标仍十分遥远。在武器研发和制造方面，印度国防部滥定研发指标的事例更是比比皆是。国防部国防研究和发展组织花费20余年精力研制的阿琼主战坦克（Arjun）的性能远低于其所宣传的水平，遭到陆军的拒签，至今只采购了不到500辆坦克，远低于从俄罗斯进口的T90坦克的数量。
在国防参谋长的设置上，莫迪政府同样犯了操之过急的毛病。2021年12月，首任国防参谋长拉瓦特在前往印度军事学院参与活动途中不幸坠机身亡。拉瓦特意外身亡后，由于印方并未设立副国防参谋长或相关职务代理行政职能，导致其掌管的军事事务司陷入停滞状态长达近一年之久，这暴露了机构设置的重大缺陷。二是改革不够彻底。正如第一章所指出，官僚控制模式最大的弊端在于其金字塔式的权力结构，它使各行为体的利益趋向固化，进而形成保守的改革立场。当下印度军政关系最大的顽疾在于国防部与军方之间权力关系的严重失衡，因而促使印度军方与国防部之间出现一定程度的制衡是根除问题的关键步骤。
莫迪设立国防参谋长和军事事务司在一定程度上提高了军方的地位，使其在由文官把持的国防部中拥有了一席之地，然而这些成果离军方在装备采购、战略规划和预算等方面与国防部文官相制衡仍十分遥远。军事事务司更多地扮演着之前国防司分支的角色。二者最大的区别在于，国防司一直将军种联合的工作置于较低的事务层级，而军事事务司则专门处理涉及三军共同利益的事务。同时，国防参谋长的政治地位并未获得明显提升，它只是国防部长的首要军事顾问，而不是总理或总统的首要军事顾问，即它依旧在国防部的体系下工作，未能取得同政治领导人直接沟通的渠道。
因而，从根本上看来，印度金字塔式的军政关系结构仍未发生改变。第三节官僚控制模式的破解之道对于任何国家而言，改变军政关系结构都非易事，印度同样如此。经过50余年断断续续的军事改革，印度仍未能突破既有的官僚控制模式。官僚控制模式具有自我强化的特性，时间越久各方对改革的抵触便越强烈。当然，官僚控制模式并非无法克服的，莫迪政府即探寻出一条可靠的改革路径。从理论上而言，可以根据各行为体的利益位置和行为偏好，从政治领导人、国防部和军方三管齐下，从而改变僵化的权力关系结构。1.政治领导人积极介入政治领导人是实现改革最为关键的行为体，也是官僚控制模式中最不活跃的行为体。
对于现代国家而言，尽管全利益仍是最为重要的利益，但在大多数时期，安全并不是稀缺品。因此，政治领导人往往会投入更多的精力在社会治理和经济发展等方面，而不会对军事建设亲力亲为，这种情形极大地提高了改革官僚控制模式的难度。在军政关系中，相对于国防部文官和军方，政治领导人的个体利益能够最大程度上同国家利益重合，换言之，该行为体能够摆脱狭隘的部门利益的限制，做出对国家军事发展最为有利的决策。在利益固化的结构导向下，很难指望更关注个体收益的国防部文官和军方主动提出并推动军事改革。从印度历次重大军事改革的历史中不难发现，政治领导人的主观意愿起到了决定性的作用。
尼赫鲁时期的军事改革体现了尼赫鲁本人对过去治军模式的深刻反思，亲自挂帅主导军事制度改革，将文官官僚排除在具体军事行动的策划和指挥之外，提升了军方的自主权。瓦捷帕伊时期的军事改革同样凸显出领导人的个人色彩，他先后任命资深专家和内阁大员对战争进行详细调查，并推出雄心勃勃的军事改革方案，首次将军种联合行动作为军事建设的重点，为军队现代化指明了正确的发展方向。莫迪时期的军事改革充分体现出领导人积极介入军事事务的正面效应。作为一位民族主义者，莫迪乐于对既有的制度进行大刀阔斧的改革，使其迅速呈现出新的面貌以赢得选民的政治支持。
值得肯定的是，莫迪并非一味追求“变”而“乱抓药方”，他同时对国防部和军方开刀，并对提升军方的地位和影响力见解独到，展现出对其印度军政关系顽疾的深刻把握。官僚控制不意味着国防部文官和军方缺乏改革的意愿。事实证明，国防部和军方一直都不乏有识之士呼吁顺应国际军事发展大势，实施军事改革。然而，超前的个人观点往往难以冲破组织利益的桎梏。国防部文官的强势地位使其不愿意接受可能削弱其权势的改革措施，军方在自身影响力不足的情况下同样固守现有的利益格局，并不积极推动改革。军方的自我封闭在印度的案例中尤为明显：三军分立的特殊体制下，军方的利益也一分为三，相互竞争，利益的故步自封更加明显，难以形成合力争取共同利益。
综上所述，政治领导人对军事事务的积极介入是破除官僚控制的首要条件。鉴于金字塔式的权力结构，自下而上的改革模式发生的概率微乎其微，故而自上而下的改革方式成为必然的选项。政治领导人的介入既能为结构改革提供强大的权力支撑，又能以客观的立场审视症结，从而对症下药，确保改革的正确方向。2.削弱文官机构的过剩权力强势的文官机构（一般为国防部）是官僚控制模式最为显性的特征。作为实际权力的行使者，强大的文官机构有利于更好地控制军队，防止威胁到文官政权。与此同时，在缺乏明确的权力制约下，文官机构通常会大肆地扩张权力触角，形成庞大的部门利益。
部门利益的累积和固化使文官部门成为捍卫既有体制的坚定分子，阻碍外界对体系的改造。因而，削弱文官机构过于集中的军事权力是打破官僚控制模式的关键步骤。总体而言，可以从两个方面入手对文官机构的权力加以限制。一是向上由政治领导人收回部分决策权，二是向下由军方分享部分军事自主权。关于第一方面，政治领导人可以通过两种方式收回文官机构过剩的权力。
其一，直接介入重要的军事决策，发挥其作为最高军事领袖的影响力，从而减少文官官僚在主要国防事务上专断的可能性。
其二，鉴于安全事务的复杂性和专业性，政治领导人可委派亲信或其他组织分享文官机构的权力。相较于第一种做法，第二种方式的可操作性更强且更为常见，典型的如美国的总统安全事务助理。这些职位往往有两个特点：一是成员比较专业，许多成员由退伍军人或安全部门高官担任，能够为政治领导人提供专业的建议；二是具有较强的权力弹性，它的权力大小完全由政治领导人的偏好决定。关于第二方面，政府可以赋予军方更多的自主权以改变文官机构权力过剩的状况。主要举措为扩大军方在预算、采购、招募、训练和作战等领域的权限。然而，由于思维方式、体制约束等各种原因，这些举措对于实施官僚控制的政府而言并非易事。
莫迪政府虽然大胆实施了提升军方指挥官预算支配额度、扩大军方在军事采购方面的话语权等改革措施，但有限的改进离实际需求仍十分遥远。对于政治领导人而言，从文官机构收回权力需要的只是政治手段，而将文官机构的权力下放给军方，需要的则是政治勇气。削弱文官机构的最终目的是并不是弱化甚至放弃文官对军方的控制，而是为了以更加科学、更加健康的方式对军方进行控制。权力大小决定利益边界，削减文官机构的权力能够减少部门利益的滋生和蔓延，提高机构决策的客观性和科学性，进而减少对制度改革的阻力。3.清除军方部门利益，提升军方的政治地位官僚控制模式中军方处于军政关系的最底层，既无同政治领导人进行沟通的渠道，又无制衡文官机构的手段，但这并不意味着军方一定会成为军事改革的拥趸。
尽管军方相较于文官集团处于弱势地位，但弱势的政治地位并不妨碍军方形成尾大不掉的部门利益。在长期受到文官集团压制的情况下，军方可能会产生一定的封闭性，非但不积极寻求外部的变革，反而滋生出顽固的部门利益，久之便可能成为文官官僚部门的翻版。为此，破除官僚控制模式的一大前提便是对军方进行整治，清除冗杂的部门利益。更为重要的是，需提高军方的整体政治地位以制衡文官机构。政治地位低微的军方是官僚控制最为本质的特征。目前军方和文官机构多奉行各司其职的分工逻辑，即军方负责军队建设，文官负责行政管理，但是实际操作中很难厘清界限。
对于文官而言，许多军事事务都需要文官方面的审批和决策，而军方很可能不认可文官对事件的定性，这便造成经常性的军政摩擦。当摩擦发生时，文官通常能够依靠优势的地位以及文人控制的铁律占据优势，客观上对决策的科学性产生了威胁。为制衡文官机构的权力，政府一般可以通过三种途径提高军方的政治地位。
第一，提高军队参谋长的政治级别。在官僚机构中，一个组织的政治地位往往由该组织最高长官的政治级别决定，因此，提高军方的政治级别是达到制衡效果最为直接有效的方法。在印度，军方级别最高的军官为各军种的参谋长，其级别等同于国防部下属司级部门的行政长官。新设立的国防参谋长虽然政治地位略高于军种参谋长，但其政治级别同各参谋长齐平，其兼任国防部下属军事事务司长官的事实也说明了这一点。理想情况下，军方领袖的政治级别应当高于国防秘书、低于国防部长。
第二，在军方领导人与政治领导人之间建立常规沟通渠道。军方制衡文官的一大关键在于其能否对政治领导人的军事观点产生直接影响。在官僚控制下，军事建议权被国防部垄断，军方无法直接对政治领导人施加影响力，缺乏制衡文官意见的砝码，故而只得服从文官机构的管理。当军方建立起和政治领导人常规沟通渠道时，其一方面可以潜移默化地“兜售”专业观点，另一方面在与文官产生分歧时能够有机会获得政治领导人较为客观的仲裁，从而制衡文官机构对政治领导人的影响。
第三，将军方纳入国家核心安全决策圈，不再简单地扮演执行者的角色。作为第二点的延伸，军方不仅需要同最高决策者建立起沟通渠道，还应成为核心决策层的正式成员。官僚控制模式中，最高决策层一般将军方排除在外，由国防官员全权代表。尽管国防部长通常都具有安全或军方背景，但其在军事事务的专业度方面不免弱于军方人士。此外，作为国防部门代表的国防部长更容易受到文官官僚的影响，出于平衡文官思维、提高决策科学性的考量，把军方纳入国家核心决策圈确有充分的理由。以此三点对照印度最近的军事改革，不难发现其有待提高之处。
莫迪政府既未提高军方的政治级别，也未建立起军方和政治领导人常规沟通渠道，更未将军方领袖纳入国家核心决策层，因此，尽管莫迪任命了历史上首位国防参谋长以整合军事力量，但这离突破官僚控制的桎梏仍十分遥远。以上摘自《自缚的大象：印度军事制度改革的迷思》第七章第
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