内容提要
自2009年斯里兰卡内战结束以来，渔业争端逐渐成为印斯关系中的重要问题。卡恰提武岛问题是影响印斯渔业争端的重要因素。对于卡岛问题和渔业争端，印度中央政府、印度泰米尔纳德邦和斯里兰卡政府三方之间的立场与诉求存在巨大张力。印度中央政府认为卡岛问题已经通过印斯海洋划界协定得以解决，不支持泰邦渔民跨界捕捞，也一直努力修复因印度介入斯里兰卡内战而受影响的印斯关系；斯里兰卡政府认为卡岛是斯国领土，印度渔民无权在卡岛及其他斯方水域捕鱼，因此积极打击印度渔民的越界捕捞行为，但也重视维持印斯友好，并与印方就渔业问题探索解决方案；
印度泰米尔纳德邦则将卡岛问题与渔业争端挂钩，认为“割让”卡岛是造成渔业问题的根源。出于政治选举和经济利益，泰邦就卡岛和渔业问题不断向中央政府施压并主张收回卡岛。对此问题，印度中央政府在维持印斯关系稳定与应对泰邦诉求之间进行着艰难的平衡。关键词：卡恰提武岛 印斯关系 渔业争端 斯里兰卡 印度外交图源网络保克海峡是印度与斯里兰卡之间的狭长海峡，其东北与孟加拉湾相连，西南与马纳尔湾相通。它全长137千米，宽64～137千米，深度较浅（平均深度2至3米），为印斯两国提供了丰富的渔场。但近十几年来，该地区日渐成为争议激烈的区域。
由于印度近海渔业资源日益枯竭，深海捕捞与越界捕捞已经成为南印度渔民维持生计的基本方式。随着大批印度渔民进入斯里兰卡海域非法捕捞，斯方加强了海上安全管制并逮捕印度渔民，有时也会发生斯里兰卡海军射杀印度渔民的情况。印度泰米尔纳德邦经常对此表示强烈抗议。在泰米尔纳德邦政府和政客看来，将卡恰提武岛（简称“卡岛”）划归斯里兰卡是印斯渔业争端的根源。为了赢得民众的支持，泰邦在渔业问题上不断向中央政府施压并要求收回卡岛。2009年斯里兰卡内战结束以来，印斯渔业冲突日益激烈。渔业问题逐渐成为印斯关系中的敏感问题，严重影响着两国国内政治和双边关系。
有学者甚至认为，目前印斯关系中最重要的三个问题分别是渔业争端、民族问题和印度对中斯合作的战略关切。尽管印斯两国有关各方也就渔业问题进行了一些谈判协商，但至今仍没有找到妥善的解决方案。
一、卡恰提武岛问题与印斯海洋划界协定 （一）卡恰提武岛问题与1974、1976年印斯海洋划界协定卡恰提武岛是位于保克海峡的无人岛，传统上是印斯两国渔民出海的临时落脚点。它在14世纪由火山爆发形成，面积约1.15平方千米。岛上没有饮用水等基本生活物资和常驻人口，仅有一座由印度天主教徒在20世纪初修建的圣·安东尼教堂。该教堂目前由斯里兰卡贾夫纳主教管理，每年3月有印斯两国信众前往岛上参加宗教活动。历史上，卡岛长期属于印度拉姆纳德王公管理。英国殖民时期，该岛由英属印度与英属锡兰共同管理。卡岛争端始于20世纪20年代。
1921年10月，为划定保克海峡和马纳尔湾的边界，英属印度政府和英属锡兰政府代表在科伦坡举行会议。双方同意以“等距离”原则沿中线划界，但对卡岛归属问题出现分歧。后者声称卡岛属于锡兰并引述与印度的官方信件作为证明，要求将海上边界划在卡岛以西，使卡岛落在锡兰一边。印方对此毫无准备，他们指出卡岛处在马德拉斯邦（今泰米尔纳德邦）拉姆纳德王公柴明达尔（Zamindari）辖区内，王公会将卡岛出租并定期收取租金，以此作为反驳依据。但锡兰代表称，若对卡岛归属存在争议则解散会议。最后妥协的结果是，会议达成一项将海上边界划在卡岛以西3英里（约2.6海里）的报告，但也规定这一界线是“渔区划界线”而非“领土划界线”。
此外，印方代表还增加一项附加条款，指出报告不应“损害印度政府可能就卡岛的任何领土主张”。后来印度事务大臣质疑文件的有效性，这份报告也未得到英国海外殖民部的批准。不过锡兰方面仍认为，1921年会议表明印度承认其对卡岛的主张。此后，双方一直就此问题存在争议。1947年至1948年印斯两国先后独立，但卡岛归属问题仍未解决。1968年11月，斯里兰卡总理杜德利·森纳那亚克（Dudley Senanayake）访印，期间谈及卡岛问题。森纳那亚克指出，根据殖民时期地图将卡岛划在斯方一边、葡萄牙和英国人统治时期该岛归斯方管辖、岛上宗教事务一向由贾夫纳教会管理等历史事实，卡岛应属于斯里兰卡。
印度领导人对此持保留态度，并说该岛在两国独立前一直属于拉姆纳德王公柴明达尔辖区，1948年由马德拉斯邦政府接管。对此问题，双方未达成一致。1969年1月，在伦敦英联邦总理会议上，英·甘地和森纳那亚克决定搁置卡岛问题，直至找到和平解决方案。同年3月，两国同意不采取任何现实行动来改变现状或支持各自的主张。但大约同一时期，两国都拓宽了领海宽度。1968年印度将领海宽度延伸至12海里，1970年斯里兰卡相应地扩大领海宽度。由此，印斯两国在保克海峡南部出现海域重叠，海洋划界谈判已成当务之急。1974年6月，为划分保克海峡至亚当桥水域的海上边界并解决卡岛归属问题，印斯两国签订《印斯历史性水域划界协定》（简称“1974年协定”）。
根据该协定，卡岛被划归斯里兰卡，由此卡岛主权归属问题得到解决。同时，《协定》第5条和第6条规定：印度渔民和朝圣者无需斯里兰卡的旅行证件或签证即可进入卡岛；印斯两国船只仍可在彼此水域中享有传统权利。其中，第6条“保留传统权利条款”存在较大的解释空间。很多印度政客和渔民将其视作对第5条“卡岛条款”的补充，据此认为印度渔民可继续在卡岛附近及保克海峡其他水域享有包括捕鱼权在内的传统权利。因此，印度渔民在1974年协定签署后仍在卡岛附近捕鱼，并在岛上晒网。图源：笔者自制1976年3月，印度英·甘地政府与斯里兰卡签署《马纳尔湾和孟加拉湾海洋边界协定》（简称“1976年协定”）。
同年11月，印斯两国同意将马纳尔湾的海上边界延长至印度、斯里兰卡和马尔代夫三方交汇点。至此，印斯两国之间的岛屿争端和海洋划界问题基本解决。值得注意的是，1976年协定签署后，印斯两国外长在换文（简称“1976年换文”）中规定：“未经斯里兰卡或印度明确许可，印度渔船和渔民不得在斯里兰卡的历史性水域、领海和专属经济区捕鱼，斯里兰卡渔船和渔民也不得在印度的历史性水域、领海和专属经济区捕鱼。”换文还提及与卡岛类似的威茨滩（Wadge Bank）。威茨滩位于印度科摩林角南部近海，是斯里兰卡渔民传统捕鱼的区域。
印度根据换文收回了威茨滩的相关权利，但给予斯方三年的过渡时间，在此期间斯方渔民仍可继续在威茨滩捕鱼。斯外长同意这一谅解，并声明换文“将构成印斯政府之间的协定”。其实，两国在双边文件中明确限制彼此在对方水域捕鱼的原因有二：一是斯方认为有必要明确指出，1974年协定相关条款并不意味着印度渔民拥有在斯水域的捕鱼权；二是印度希望借此收回斯里兰卡渔民在威茨滩的捕鱼权。有学者认为，两国实际上进行了利益交换，即斯方放弃在威茨滩的传统捕鱼权利，换取印度放弃在卡岛的传统捕鱼权利。（二）印度对卡岛问题让步的原因首先，当时印度需要争取斯里兰卡的外交支持。
1974年核试验之后，印度面临巨大的国际压力并逐渐陷入外交孤立，迫切需要改善与周边国家的关系并争取外交支持。斯里兰卡是1976年不结盟运动会议的主办国，具有一定国际影响力。此外，彼时印斯两国正就长期困扰双边关系的“泰米尔种植园工人国籍问题”进行谈判，印度政府或许希望以对卡岛的让步来换取斯里兰卡印裔泰米尔人国籍问题的解决。因此，英·甘地政府很快与斯里兰卡达成一致并签署了划界协定。其次，印度中央政府对卡岛的重视程度不高。卡岛是面积不大的无人岛，虽然泰邦始终强调该岛的重要性，但卡岛的价值长期被印度中央政府忽视。
尼赫鲁曾在议会中说：“印度和锡兰不会因为一个极狭小的岛屿而发生冲突。这不涉及国家声誉，特别是与我们的邻国锡兰。”英·甘地也称卡岛为“纯粹没有战略价值的岩石”。还有议员表示：“关于卡岛的纷扰是非常琐碎的问题，不值得争吵。……在锡兰，不是每个人都是亲印者，也有恐印者。我们对锡兰需要特别小心。要有文明的方案来毫不拖延地解决这些问题。”再次，印度虽有许多证据，但不能完全驳斥斯方主张，因为后者同样能拿出历史和法律证据。例如，荷兰和英国殖民者的地图显示卡岛属于斯里兰卡北方省；1876年印度马德拉斯测量局官员在官方书信中承认卡岛属于斯方；
1949年印度驻斯高级专员曾致函斯方，表示印度打算利用卡岛军演，但收到否定回复，最终印度放弃在卡岛的演习并从未试图在未获斯方允许的情况下举行军演；1956年斯里兰卡利用卡岛进行轰炸演习，印度也没有提出正式抗议。而且，1974年协定签订后，印度时任外长斯瓦兰·辛格（Swaran Singh）在人民院的发言也证明双方都有各种证据：“（海洋划界谈判）兼顾了双方的主张、历史证据、法律实践和相关先例。……我们的专家对涉及卡岛的各种历史档案进行详细研究，每份可用的证据都来自印度各档案馆（如泰米尔纳德、果阿和孟买等地档案馆）以及英国和荷兰的海外档案。
去年，印斯两国高级官员也对各方面历史证据进行深入研究，并彼此交换意见。”最后，将卡岛划归斯方并不意味着印度毫无收获。实际上，1974年协定给印度带来两项直接收益：一是在保克海峡划界中，印斯两国所得面积比例为1.02：1，虽大致平均但印度所得份额仍较多。二是协定第5条保障印度人前往卡岛朝圣和休整而不用签证的权利，第6条保障印度船只在保克海峡的传统权利。而且，当时部分印度高官认为传统权利包括捕鱼权，如印度外长斯瓦兰·辛格在议会中称：“两国过去享有的捕鱼、朝圣和航行权利，在未来也得到了充分保证。
”此外，卡岛是主权存在争议的中区岛，涉及到岛屿划界效力问题。卡岛虽划归斯里兰卡，但它并未被当作海洋划界基点，而是在海洋划界中被赋予“零效力”。印度中央政府对1974年协定也颇为满意。印度外长斯瓦兰·辛格对其评价是：“（协定）是在对历史记录和其他证据进行全面审查，恪守法律原则并坚持和平解决争端的政策和原则上达成的……保克海峡海上边界对两国都是公平、公正和平等的……要说协定只是某一方的胜利是不对的。通过这个协定，印斯两国都获得了收益。” （三）印度泰米尔纳德邦反对海洋划界协定并要求收回卡岛1974年协定签署时，泰邦强烈抗议中央政府将卡岛“割让”给斯里兰卡。
泰邦政党德拉维达进步联盟（DMK）、全印安纳德拉维达进步联盟（AIADMK）对协定也表示不满。《协定》提交到印度人民院时，DMK成员、时任国会议员埃拉·塞奇安（Era Sezhian）将它描述为“不道德、可耻的政治家行为，对任何政府来说都是不值得的”。在外长声明之前，DMK也举行了罢工抗议。此后，卡岛问题成为印度中央政府与泰邦地方政府长期争论的焦点。泰邦政府和渔民团体认为，卡岛是印度领土，卡岛及附近海域是印度渔民的传统渔区，1974年协定错误地将该岛“割让”给斯里兰卡。他们要求收回该岛，至少是能够保留他们在卡岛附近的捕鱼权。
AIADMK和DMK也一直就卡岛问题指责中央政府，泰邦政客也强烈呼吁政府收回卡岛，维护印度渔民传统的捕鱼权。为推动“收复卡岛运动”，印度地方还专门建立卡恰提武岛网站，发布卡岛的各种历史资料和最新状况。已故泰邦前首席部长J·贾亚拉利塔（J.Jayalalithaa）在这一问题上呼声最为强烈。她以主张收回卡岛、维护印度渔民利益与采取对斯强硬政策而著称。1991-2016年期间她曾6次当选泰邦首席部长。1991年，她在印度独立日集会上提出，中央政府应重新审议1974、1976年协定并收回卡岛。
此后，泰邦地方议会又通过要求收回卡岛的决议，敦促中央政府收回卡岛以拯救被斯海军袭击的印度渔民。2008年，贾亚拉利塔向印度最高法院提交诉状，指出根据1960年印度“贝鲁巴里案”的规定，印度的任何领土只能通过宪法修正案的形式割让给其他国家，因此要求重新审议印斯海洋划界协定。2011年6月，泰邦政府再次向最高法院提交请愿书，要求宣布1974、1976年协定违宪。然而，印度中央政府的回应是“由于该地区存在争议，从未进行划界，因此没有割让任何印度领土，也没有放弃任何主权”，卡岛问题已通过1974年协定解决，两国谈判充分考虑了历史证据和法律事实。
2014年，印度外交部告知马德拉斯高等法院，卡岛主权是已解决的问题，印度渔民无权在该地区从事捕鱼活动。为驳斥泰邦无理要求，印度司法部长穆库尔·罗哈蒂（Mukul Rohatgi）称，若印度想要重新确立对该岛的主权，就必须对斯里兰卡开战。但这并不能完全禁止相关诉求，2015年仍有地方邦议员对1974、1976年协定提出抗议，认为中央政府违背泰米尔人民意愿将卡岛割让给斯里兰卡，并表示这是长期存在的问题，地方政府仍会进行合法抗争。
二、印斯渔业争端及其与卡恰提武岛问题的关系 （一）印斯渔业争端概况20世纪60年代，印度为刺激经济发展而大力发展海产品出口业，并向渔民提供渔业补贴，因此其沿海省份渔民数量激增。当时，印斯之间尚未划定海上边界，印度南部和斯里兰卡北部的渔民传统上都在保克海峡捕鱼。到70年代，印斯两国缔结1974年和1976年海洋划界协定，正式划定保克海峡、马纳尔湾和孟加拉湾的海上边界。但印度渔民仍将卡恰提武岛周边海域视作传统渔场，继续越界捕鱼。而且，印度渔民为提高捕鱼量多采用大型钢式拖网渔船。拖网渔船捕鱼距离远、时间长、捕捞量大，但对海底渔业资源和海床的破坏性极大。
这种捕捞方式很快造成印度南部近海的渔业资源枯竭。而斯里兰卡渔民多采取传统捕鱼方式，出海距离近、多为小船操作，所以保克海峡斯方水域的渔业资源仍较为丰富。因此，印度渔民时常扩大捕鱼范围，进入斯里兰卡水域捕鱼。1983年斯里兰卡内战爆发，泰米尔猛虎组织利用渔船将战略物资从印度南部偷运至斯里兰卡。为此，斯里兰卡政府在沿海地区设立安全区，海军也在沿海实施安全封锁，禁止北部和东部渔民出海捕鱼。内战期间，斯里兰卡北部的渔业活动减少，保克海峡斯方一侧的渔业资源变得更加丰富。斯里兰卡内战和捕鱼禁令给印度渔民越界捕捞提供了便利。
印度拖网渔船几乎完全自由地在斯里兰卡水域捕鱼，有时甚至深入到斯里兰卡沿岸2～3海里的近海地区。2004年印度洋海啸后，印度渔民将海啸救济和重建资金用于购买拖网渔船，这导致印度渔船规模进一步扩大。2009年斯里兰卡内战结束以后，斯政府解除捕鱼禁令。当地渔民重新出海捕鱼时，他们面临的是印度拖网渔船大肆掠夺斯方渔业资源的状况。经历了二十多年内战和捕鱼禁令后，斯里兰卡渔民的小渔船无力与印度拖网渔船相竞争。据估计，每年印度拖网渔船在斯里兰卡水域越界捕捞给斯方造成23亿～82亿卢比（约3230万至1.154亿美元）的直接损失。
印度捕鱼技术先进，多采用拖网渔船，既损害斯里兰卡渔业资源，又影响斯国渔民生计。此外，印度渔民越界捕捞也给斯国带来安全隐患。猛虎组织头目虽在2009年被击毙，但该组织并没有完全消亡，散落在外的泰米尔人曾多次试图在斯里兰卡恢复敌对活动。若猛虎组织残部利用印度渔船进行秘密行动，会对斯沿岸地区造成巨大安全威胁。此外，部分印度渔船也在印度南部和斯里兰卡之间从事走私活动。为应对印度渔民越界捕捞，斯里兰卡海军多采取强硬政策，逮捕扣押印度渔民和渔船，有时会造成印度渔民伤亡。此时，印度泰米尔纳德邦会爆发大规模抗议，要求中央政府出面干预。
为维持印斯友好，最初斯方一般会释放印度渔民，将船只移交给海上边界线附近的印度海岸警卫队。但这一做法难以形成有效威慑，印度渔民经常一被释放就继续越界捕捞。因此，斯方态度也逐渐强硬起来，有时会拒绝释放印度渔民或归还渔船。另外，印斯渔业冲突也为斯政府凝聚民心提供了契机。保克海峡两岸的印斯两国渔民基本同属泰米尔人，渔业冲突让印斯两国泰米尔群体从内战时的“合作者”发展为内战后的“对立者”。斯政府也有意利用渔业冲突来疏远其北方省与印度泰米尔纳德邦的关系，以削弱泰米尔人的分离主义倾向。斯国前外交官曾指出，在海洋边界和打击印度渔民非法行动的问题上，“真正的共识和国家意识”在斯里兰卡占据上风。
因此，斯政府在渔业问题上也变得难以妥协，印斯双方围绕这一问题的矛盾和冲突不断凸显。（二）印斯两国关于渔业问题的谈判与协商对于渔业争端，印度中央政府、泰米尔纳德邦地方政府和斯里兰卡政府三方有不同的诉求和主张：（1）印度中央政府寻求与斯政府保持友好关系，不希望因渔业问题导致印斯关系恶化，同时主张通过双边谈判解决渔业问题。（2）泰邦政府认为中央政府牺牲渔民利益来换取外交利益，因而对中央政府心存不满。泰邦强硬派声称1974年协定无效，或主张废除印斯海洋划界协定以收回卡岛，鼓动印度渔民继续在斯里兰卡水域捕鱼；
温和派则主张1974年协定保留了作为“传统权利”的捕鱼权，印度渔民可继续在卡岛附近水域捕鱼。（3）斯政府希望禁止印度渔民越界捕捞，同时维持印斯关系友好。印斯两国政府立场相近，但泰邦因素增加了渔业问题的解决难度。实际上，印度泰米尔纳德邦的激进态度背后有其深层原因。从政治角度来看，由于地缘和种族原因，涉及斯里兰卡的问题在泰邦基本都会成为重要的政治议题。卡岛问题和渔业争端在泰邦地方选举政治中十分重要。有学者认为，泰邦14个沿海地区政党的成败，很大程度取决于竞选者对此问题的立场和行动。从经济角度来看，泰邦支持跨界捕捞旨在维持巨大的经济利益、解决渔民生计。
因此，泰邦地方政党为迎合民意，基本都主张采取强硬政策。过去十几年里，印斯两国政府及渔民代表之间开展了多种形式的谈判磋商，但外交倡议、联合工作组和渔民代表谈判都未能达成实质性解决方案。地方政府层面，泰邦前首席部长卡鲁纳尼迪（M.Karunanidhi）、贾亚拉利塔（J.Jayalalithaa）主政期间，印斯渔民代表曾在2004年、2010年和2013年分别举行过三轮谈判协商，但都未能最终解决渔业问题。这主要是因为印度渔民不认可、不遵守双边协定。此后，双方渔业团体再没有进行有效谈判。中央政府层面，为解决渔业问题，2014年1月印斯两国同意成立部长级联合调查委员会，并于同年6月召开首次会议。
2016年斯里兰卡外长兼水产资源开发部长会见印度外长兼农业和农民福利部长，探讨解决渔业冲突方案的可能措施。这是两国外长首次参与渔业谈判。会议决定设立渔业联合工作组，每3个月举行一次工作组会议，每6个月举行一次包括海岸警卫队和海军代表参与的渔业部长会议。截至目前，印斯渔业联合工作组总共召开了4次会议（2016年1次、2017年2次、2020年1次），但均未能形成有效方案。近年来，随着印斯关系总体改善，斯里兰卡在渔业问题上开始释放友善信号。例如，2014年3月，印度在联合国人权理事会上就斯里兰卡人权问题决议投弃权票后，斯总统马欣达·拉贾帕克萨立即下令释放约200名被扣押的印度渔民。
2019年11月，斯里兰卡总统戈塔巴雅·拉贾帕克萨上任不久访印，期间他宣布释放扣押的57艘印度船只。2020年2月，斯总理马欣达·拉贾帕克萨和渔业部长道格拉斯·德瓦南达（Douglas Devananda）提议，由印斯两国政府牵头建立包括两国专家、官员和渔民代表的联合海洋资源管理局。德瓦南达也向印度总理莫迪提出合作捕鱼的倡议。但斯里兰卡反对党泰米尔民族联盟（TNA）在此问题上仍坚持强硬政策，敦促政府禁止外国渔船进入该国水域。因此，印斯合作捕鱼倡议能否实施落地有待观察，渔业问题也仍会是印斯两国关系中的不确定因素。
（三）印斯渔业争端与卡岛问题的关系印斯渔业争端与卡岛问题既相互区别又彼此联系，而且卡岛问题无疑增加了渔业问题的复杂性。具体而言，“卡岛问题”是印度泰米尔纳德邦对卡岛主权归属、印度渔民在卡岛的传统权利、印斯海洋划界合法性等问题提出质疑，并借此向印度中央政府和斯里兰卡发起挑战而引起的问题；“印斯渔业争端”是印度渔民采取拖网渔船等破坏性捕捞方式，越界到斯方水域捕鱼而引起的印斯双边冲突。当斯里兰卡扣押印度渔民和渔船时，会引起泰邦地方政府强烈反应，他们常向印度中央政府施压，要求其采取强硬政策。当然，印度媒体、泰米尔纳德邦政客和部分学者常将两个问题混淆，他们也会在发生渔业冲突时炒作卡岛问题。
为厘清卡岛问题与渔业争端的关系，本文认为要认识到几方面事实：首先，卡岛问题不是真正意义的“领土争端”，卡岛的主权归属已由1974年印斯海洋划界协定解决。印度中央政府对卡岛问题的立场是：目前卡岛是不存在主权争议的，如果有争议的话，那只是英属印度和锡兰之间的。卡岛归属和印斯海上边界是由1974、1976年协定所确定的事项。根据这些协定的安排，卡岛位于印斯海上边界线的斯方一侧。印度政府在这一问题上的立场没有变化。这也是印斯两国中央政府之间的共识。其次，1974、1976年协定具有法律效力。印斯关于卡岛的谈判与海洋划界协定签署都是在特定历史时期进行的，当时英·甘地权力极大，能绕过议会和地方政府而直接决策，这一点也常被泰邦所批评指责。
泰邦议员多次在议会中抗议，认为海洋划界协定没有征求其同意，也没有履行相关宪法修正案的程序。但印斯海洋划界协定是印斯两国政府正式签署并生效的协定，已具有法律效力。至于泰邦指出的宪法修正案问题，印度中央政府也已明确回应：印度独立后未获得卡岛的主权，也就不存在“割让”卡岛的问题，因此不能适用印度最高法院对贝鲁巴里案的裁决。再次，目前印度渔民在卡岛及其他斯里兰卡水域不享有捕鱼权。1974年协定第6条虽保留印斯双方在保克海峡彼此水域的传统权利，但1976年两国外长换文明确否定了捕鱼权。
而且，此后印斯两国高官也多次声明否定，如1995年、2003年印度外长普纳布·慕克吉（S.Pranab Mukherjee）和外交国务部长维诺德·卡纳（S.Vinod Khanna）都表示，1974年协定中的“传统权利”是指休息、晒网和参加每年圣·安东尼宗教节日的权利，并不包括印度渔民在卡岛及附近海域的捕鱼权。2008年斯外长罗希塔·波格拉加马（Rohitha Bogollagama）也在议会中指出，1974年协定没有赋予印度渔民、渔船在斯水域的任何捕鱼权，协定第6条仅保护印斯两国船只在彼此水域航行的权利。
最后，在具体实践中存在将卡岛问题与渔业争端“捆绑”的情况。实际上，印度泰邦政府及政客、部分学者、媒体和渔民团体常将“割让”卡岛、1974年协定效力、1974年协定捕鱼权等问题与渔业冲突挂钩。例如，泰邦前首席部长贾亚拉利塔称“割让”卡岛是渔业问题的“根源”，反复呼吁中央政府收回卡岛以恢复印度渔民的传统捕鱼权。2016年泰邦前首席部长潘尼尔塞尔凡（O．Panneerselvam）重申泰邦对渔业争端的一贯立场，认为解决问题的永久办法是恢复卡岛主权以确保印度渔民在传统水域的捕鱼权。2020年初，泰邦渔业部长贾亚库马尔（D．Jayakumar）也在邦议会发言中称，“收回卡岛”是渔业问题的“唯一解决方案”。
然而上述观点有待商榷。事实上，印度渔民不仅越界到卡岛周边水域捕捞，其捕鱼范围甚至经常深入到斯里兰卡的代尔夫特岛、马纳尔岛（两岛位置见图1）附近海域。这两岛靠近斯里兰卡本岛，距离印斯海上边界线相对较远。图1 卡恰提武岛和印斯海上边界线（局部）示意图，资料来源：University of Jaffna，Department of Geography（2012）
三、卡岛问题与印斯渔业争端未来的发展趋势目前，卡岛问题与印斯渔业问题处于整体可控但存
在风险的状态。渔业问题关系到地方经济发展、民众生计和社会稳定，印度泰米尔纳德邦出于民族主义、经济利益和政治选票考虑都难以让步。甚至可以说，卡岛归属和渔业问题在印度泰米尔纳德邦早已成为“政治正确性”的议题。可以预计到，未来印斯两国仍会就这一问题不时产生摩擦与冲突。 （一）卡岛问题可能的走向从印度中央政府一贯的立场来看，泰邦各种要求很难被接受，印度不太可能就卡岛归属和印斯海洋划界协定合法性等问题作出政策调整。不仅如此，印度中央政府甚至有意降低泰邦收回卡岛的声音，并将拉姆纳德邦王公对卡岛所有权主张的全部原始文件都保密封存。印度之所以低调处理，其动因如下：
第一，斯里兰卡对印度东南方向稳定和海上安全尤为重要。近年来随着“一带一路”倡议在南亚地区的推进，斯里兰卡的经济和安全地位不断提升，印度高度重视印斯关系并有意制衡中国对斯不断增长的影响力。为稳定印斯关系，印度有意在卡岛和渔业问题上保持低姿态。
第二，除印斯海洋划界协定外，印度还与马尔代夫、缅甸、泰国和印尼签署了划界协定。单方面废除双边协定既损害印度的国际形象，又不利于印度周边地区的稳定。
第三，印斯两国实力悬殊，斯里兰卡无力与印度直接对抗。若印度单方面废除协定、收回卡岛，会迫使斯里兰卡采取“外部制衡”，请求国际仲裁或域外国家等第三方力量介入。这无疑会增加印度的安全压力，也与印度一贯反对域外势力介入南亚地区事务的南亚政策相悖。在解决渔业冲突和卡岛问题方面，印度学者V·苏亚拉若延提出“永久租借”方案，即斯方保持卡岛所有权，并以长期租约方式将卡岛使用权租借给印度，以便印度渔民继续在卡岛及附近海域捕鱼。泰邦前首席部长贾亚拉利塔、卡鲁纳尼迪也都曾多次提议这一方案。但这一建议缺乏现实可行性：一是印度中央政府多年来对租借方案不甚热心，而斯里兰卡由于民族主义情绪、国内政治考量等因素也难以接受租借方案；
二是如前文所述，印度渔民越界捕捞范围并不仅限于卡岛附近，也深入到斯里兰卡沿岸地区。因此，租借卡岛的方案并不能真正解决印斯渔业问题。近年来，随着贾亚拉利塔（2016年）和卡鲁纳尼迪（2018年）相继去世，泰邦的强硬态度有所缓和。贾亚拉利塔等以个人名义向印度最高法院提起的审查卡岛问题和印斯海洋划界协定的案件也变得有些失去意义。当然，这不意味着此案不会被泰邦渔民团体或政治人物等利益相关者重新提起。可以预见，在今后相当长的时期内，印度泰邦地方政党和渔民团体仍会就卡岛问题发出各种抗议的声音，泰邦政客也会将卡岛问题作为政治筹码，通过强硬发声来争取选民支持。
而且，如果今后有来自泰邦的地方政治势力通过大选中进入印度中央政府，那么印度在卡岛和渔业问题上的政策可能会受到一定影响。总体看来，泰邦对卡岛与渔业问题的主张及其引起的双边冲突，会成为印斯关系中越来越重要的问题。（二）印斯渔业争端的发展态势和政策建议当前，印斯两国都在努力缓和渔业冲突，双方都已采取一些行动。例如，印度方面近年来推行“蓝色革命”计划，印度中央政府宣布拨款150亿卢比用来将拖网渔船改造成深海船只，推动印度渔民进行深海捕鱼。这对缓和印斯渔业问题能起到一定作用。斯里兰卡方面，2017年7月通过《渔业和水产资源法修正案》，宣布拖网捕捞等侵略性捕鱼行为是犯罪行为。
2018年斯里兰卡又通过《渔业（外国渔船管理）法修正案》，对在斯领海捕鱼的外国船只处以更严厉的罚款。新渔业法通过后，进入斯水域捕鱼的印度渔船数量有所下降。据官方数据显示，2017年有多达453名印度渔民被捕，2018年有156人被捕，2019年有210人被捕，2020年初只有34人被捕。贾夫纳地区渔业代表也说“新法律出台以后，进入斯方水域的印度拖网渔船数量减少超过50％”。此外，在中资企业的投资与帮助下，近年来斯里兰卡北部受印度渔民越界捕捞影响的贾夫纳半岛也积极发展海参养殖。目前当地的海参养殖场已从约40个增至250个，具有较好的经济潜力与市场前景。
这为缓和印斯渔业冲突提供了新的思路。除上述措施外，在缓和与解决渔业争端方面，本文认为还可从以下方面进行尝试：首先，两国可建立相关渔业争端解决机制，如成立包括中央和地方政府代表、渔民团体、渔业专家和海洋生态学家在内的渔业争端解决及渔业资源保护委员会。委员会制定渔业条例来规范渔获量、捕鱼设备及捕鱼时间，并推动两国在海洋资源保护、深海捕鱼方面的合作。针对渔民跨界捕捞和误伤事件，印斯两国相关部门可建立热线以加强海上协调，两国海岸警卫队和海军也可尝试联合巡逻以共同打击跨界捕鱼。其次，印度可以通过政府补贴、技术支持推动渔民转向深海捕鱼，同时采取新技术手段改善印度近海渔业资源状况。
有印度渔业专家提议建造部署人工鱼礁，目前该计划已在印度喀拉拉邦和泰米尔纳德邦沿海地区得到部分实施。人工鱼礁作为水下障碍物可阻止拖网渔船的使用，并对恢复沿海生态系统、改善生物多样性作用明显。作为浅海区的保克海峡也较适合部署人工鱼礁。因此，这一技术不仅有利于印度近海渔业资源恢复，还可以防止渔民越界捕捞。再次，印斯两国可尝试达成相关协定，允许有执照的渔民在对方指定水域捕鱼。在征求地方渔民同意后，斯方可向印度提供捕鱼租赁区，将渔业资源丰富和过剩的渔区租赁给印度渔民。同时规定捕鱼的数量限制、工具限制和时间要求。
这样既可避免越界捕捞，斯方又可赚取外汇并为渔民提供一定补贴。最后，在各种谈判与磋商手段无效的情况下，斯里兰卡可将渔业问题提交国际仲裁或请求有关国际机制的干预。印斯两国实力相差较大，印度渔民容易不遵守国际法和印斯两国的相关协定，斯里兰卡仅靠自身力量难以解决这一问题。在渔业资源与国民生计遭受巨大损害的情况下，斯里兰卡可以选择诉诸国际法或多边国际机制等途径来维护国家利益。
四、结语总体而言，印斯渔业争端是印度渔民受巨大经济利益驱使，跨界进入斯里兰卡海域捕鱼所引起的两国之间（尤其是印度泰米尔纳德邦与斯里兰卡之间）的摩擦与冲突。卡恰提武岛问题则是印度泰米尔纳德邦为了维护印度渔民越界捕鱼的经济利益，泰邦政客和地方政党为争取选票与民意支持而抛出的问题。印度渔民为了掩盖跨界捕捞的现实，印度泰邦地方政府出于选举需要，都会经常炒作卡岛问题。在渔业争端和卡岛问题上，印度中央政府、印度泰米尔纳德邦、斯里兰卡三方之间存在着巨大张力：印度中央政府更多地从邻国外交、周边稳定的角度来看待印斯关系；
泰米尔纳德邦主要聚焦于地方政治和经济利益；斯里兰卡希望维持印斯关系稳定的同时，也坚定维护自身国家利益，同时有意利用渔业问题凝聚民族认同与国家共识，以“树立外敌”的方式来弥合国内僧伽罗、泰米尔民族之间的裂痕。斯里兰卡作为印度的重要邻国，扼守印度洋交通要道，对印度的南部战略稳定和整个印度洋的海上安全部署都至关重要，印度有必要处理好与斯里兰卡的关系。能否合理应对泰邦和渔民的利益诉求、找到恰当手段妥善解决渔业问题并维持印斯关系稳定，对印度中央政府而言是巨大的考验。当然，在印斯关系总体友好的背景下，两国政府都尽量降低渔业冲突的烈度和热度，并通过国内立法、双边谈判来逐步推进问题的解决。
此外，渔业问题未来也可能会随着印度南部和斯里兰卡北部的经济转型而逐步化解。作者简介：高刚，四川大学南亚研究所助理研究员、四川大学南亚研究所斯里兰卡中心副主任、四川大学历史文化学院博士后，法学博士、历史学博士后
本文转载自《南亚研究季刊》2022年第4期文章，原标题为《卡恰提武岛问题及其对印斯渔业争端的影响探析》本期编辑：王泽媛 邓慧玲 江怡