内容提要
国际领导力源自合法性认同，大国通过供给国际公共产品能够促进自我利益与集体利益的平衡统一。在相互依存的全球治理格局中，领导性大国依托广泛的社会关系网络，可以在共同体内外夯实领导力的社会基础。印度作为传统的南亚地区大国，冷战后在国际舞台上日趋活跃，推进区域政治领导力的意愿与能力均显著增强。在长期睦邻外交实践中，印度将自己置于南亚政治网络的中心位置，通过发起区域互联互通倡议、强化基础设施援助与供给区域公共产品，强化区域领导力的合法性基础。但在大国地缘政治竞争背景下，印度主导的区域互联互通项目存在与中国“一带一路”倡议重叠竞争的压力。
在南亚区域一体化合作方面，南盟区域组织发展受制于印度偏好而进程缓慢。长期以来，南亚区域合作中的印式领导力面临巴基斯坦的尖锐质疑，而且尼泊尔、不丹、斯里兰卡的战略追随也时常摇摆不定。为进一步夯实领导力的合法性基础，印度需要供给更高质量的区域公共产品以争取追随者的政治认同，同时消解因大国竞争与区域冲突所引发的不确定挑战。南亚研究小组特转载此文，供各位读者批判参考。关键词：国际公共产品 南亚区域合作 印度区域领导力 政治合法性 图源：网络 在后冷战时代，印度作为传统南亚地区大国在国际舞台上日趋活跃，其推进区域政治领导力的意愿与能力均显著增强。
面对区域追随者与全球竞争者，印度需要考虑的不是短期的相对收益，而是如何为潜在追随者供给满足其利益期望的国际公共产品。在无政府状态的国际社会中，政治领导力概念涉及追随者的主观期望，源于国际社会对领导者扮演的公共角色的积极评价。这意味着真正的领导力需要为集体利益服务，并且为公共事务承担治理责任并积极供给公共产品。公共产品供给竞争中的政治意愿、供给能力与公众接受度这三大因素会强化或削弱供给国的合法性，而合法性则是政治领导力的核心来源。在南亚区域治理方面，印度能否吸引区域潜在追随者的认可，关键在于其能否依托公共服务积累合法性基础。
自建国以来，印度便具有强烈的大国抱负，希望在国际舞台扮演“有声有色的大国”角色。如今在印太地区战略竞争加剧的时代背景下，印度更试图在南亚区域巩固与发展政治领导力，从而为建立“世界领导性大国”奠定坚实基础。自2014年纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)执政后，印度展现出更加自信激进的外交风格，致力于强化区域领导力的战略目标更加明确。2015年2月，印度总理莫迪向驻外使团负责人讲话时表示，国际环境变化为印度带来“难得机遇”，“世界渴望拥抱印度，印度也充满信心地向前迈进”，因此印度无需再做“平衡大国”(Balancing Power)，而是要成为名副其实的“领导型大国”(Leading Power)。
在新一轮战略调整过程中，印度注重把“邻国优先”(Neighborhood First)视为外交政策的核心内容，重视并发展与周边较小邻国的友好合作关系，巩固印度对次大陆地缘政治环境的掌控。真正的“邻国优先”，要友邻安邻而非弱邻控邻。莫迪政府“邻国优先”政策的战略要点主要体现在两大方面：一方面，增加邻国发展援助，加快推进以贷款与赠款、技术、设备和能力建设培训等形式向邻国提供支持；另一方面，积极构建新型区域合作机制，实现“无缝衔接的互联互通”。近年来，印度明显将区域合作重点东移，优先发展“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”(BIMSTEC)与“孟不印尼次区域合作倡议”(BBIN)这两个排除巴基斯坦的地区合作机制。
印度的区域领导力建设离不开合法性基础，而国际公共产品供给是积累政治信任与合法性认同的关键手段。本文将总结印度南亚领导力建构的历程，从中提炼出公共产品供给与领导力建构的因果机制，并基于此评估印度在区域互联互通与一体化治理中的领导力角色及其挑战。
一、印度外交政策调整与区域领导力建设历程受国内与国际政治互动变化制约，印度区域领导力建设进程复杂曲折。但不论形势如何变化，其核心关切始终是如何争取南亚国家的信任与认可，如何将印度国家利益与区域集体利益发展统一起来。特别是冷战结束后，印度以全球新兴大国的面貌积极参与国际事务。一方面，印度立足南亚地区发展构建区域性国际领导力，强化在南亚地区独一无二的优势地位；另一方面，回应全球层次的国际社会重大关切，积极树立新兴大国形象。但不论国际局势如何变化，南亚区域始终是印度大国领导力建构的核心基础。
因此，印度区域领导力建设的基本任务就是专注服务于南亚区域一体化、积极促进南亚各国共同发展，同时化解南亚区域冲突与治理难题。从历史发展脉络来看，印度南亚领导力建设的外交实践展现出一定阶段性特征，大致经历了以下四个阶段。第一阶段为20世纪前半叶，印度外交保持稳健的进取战略。早在独立之初，印度就提出做“有声有色的大国”目标，长期在国际舞台上坚持独立自主的不结盟外交战略。自第二次世界大战后，传统大国在亚非地区的影响力出现真空，印度积极把握机遇成为亚非不结盟运动的领导者，宣扬甘地式的世界主义与尼赫鲁式的理想主义。
在尼赫鲁时期，印度的区域战略目标是多元的，印度不仅要成为南亚霸权国，而且自认为有责任维护亚洲独立国家的战略自治，引领争取独立与反殖民主义的国际运动。但这一时期印度的南亚领导力并不稳固，因为部分邻国对印度的大国心态缺乏信任感，而且印度在展示硬实力优势的同时，没有为南亚区域治理供给足够的公共产品，因而难以支撑其南亚领导力建设的战略目标。第二阶段为20世纪60-80年代。印度陷入南亚纷争内耗，外交战略重心被国内政治与区域政治纷争所拖延。1962年中印边境自卫反击战和1965年印巴战争暴露了印度综合实力短板，一定程度上损伤了其区域领导者形象；
印度国内长期存在的分离主义运动与恐怖主义，孟加拉国独立、斯里兰卡内战、马尔代夫政变等都牵扯了印度大量外交精力，其外交风格从尼赫鲁理想主义向英迪拉现实主义转变。在20世纪70年代，中美苏三角关系发生复杂变化，美国与中国的战略接触极大改变了美苏战略平衡。在苏联的拉拢下，印度最终倒向苏联，暂时搁置了南亚区域领导力建设。1971年8月，《苏印和平友好合作条约》的签订让印度成为苏联的追随者。印苏结盟削弱了印度区域领导力合法性，仅仅增强了印度自身的安全保障，并没有为南亚区域安全带来集体利益。实际上，印度倒向苏联的战略选择，也导致其在不结盟运动的可信度大幅下降。
第三阶段为冷战结束后至莫迪政府上台前。印度重新确立了大国定位，希望抓住新一轮全球化机遇实现快速崛起。1991年纳拉辛哈·拉奥(Narasimha Rao)当选印度总理后开始全面推行市场经济体制改革，印度经济开始快速发展；1998年阿塔尔·比哈里·瓦杰帕伊(Atal Bihari Vajpayee)作为印度人民党(简称“印人党”)首任总理，宣扬基于印度教民族主义的大国梦想，承诺建立“强大的印度”与“世界自治权力中心”。为了顺应苏联解体后的多极化趋势，印度不仅积极缓和与周边国家的睦邻关系，而且重新将保持南亚领导力置于外交战略核心。
然而，这一时期印度的南亚领导力基础并不稳固。一方面，印度与巴基斯坦之间的核军备竞赛导致了国际社会对印度的制裁，南亚区域一体化进程也相对滞后；另一方面，印度在南亚的不对称核优势没有有效转化为公共产品供给，其领导力建立在强制威慑基础上，难以真正获得邻国信任。除了长期与印度对抗的巴基斯坦外，尼泊尔、不丹、斯里兰卡等国也对印度抱有显著戒心。第四阶段则从2014年延续至今。具有印度教民族主义色彩的莫迪执政后，印度政府重新设计出“领导型大国”目标下的南亚发展战略。2014年纳伦德拉·莫迪赢得大选，客观上结束了印度政坛20多年的动荡。
在冷战时期尼赫鲁家族与国大党主导印度政坛近半个世纪，而冷战结束前后印度政坛格局则出现碎片化趋势，缺乏一个可以连续执政4年以上的全国性政党。直到印人党的全面崛起，使得印度政治重新进入相对稳定时期。莫迪政府是冷战结束后印度少有的强势政府，莫迪不仅连续执政两届任期，而且在联邦与地方博弈中强化了中央政府的政治权力。莫迪本人及其所属的印人党具有鲜明的印度教民族主义色彩，其执政后依托印度教民族主义意识形态，对内发起“印度制造”经济计划，对外参与“印太战略”地缘竞争，致力于全面建立“世界领导型大国”。
2014年莫迪总理上任伊始便呼吁实施“新邻国外交”，突出印度新时期的睦邻外交色彩，以积极进取的方式将南亚地区作为印度大国崛起的坚实基础。在此战略下，莫迪政府系统提出了“邻国优先”的新区域政策，明确强调要强化印度的南亚区域领导力建设。总的来看，印度在塑造南亚区域环境方面积极主动。日益增长的经济实力、万隆会议留下的亚洲精神遗产、无与伦比的南亚霸权和美国推进的“印太战略”地缘机遇等因素，都有助于提升印度的国际地位，为其南亚领导力建设奠定良好基础。印度具有建立南亚领导力的几个主要的前提条件：一是位于南亚区域政治的核心位置；
二是具有承担区域领导责任的强烈意愿；三是具备必要的物质和意识形态能力来进行地区权力投射；四是在地区事务中具有很大的影响力。但是通过前述四个发展阶段可以看出，印度的区域领导力建构进程往往摇摆不定，其合法性基础尚不稳固。首先，印度外交理念经历多次变化，但现实政治考量制约其领导力合法性。印度独立后，希望继承英国殖民帝国的遗产在国际政治舞台占据一席之地。在贾瓦哈拉尔·尼赫鲁政府时代(1947-1964年)，印度既追求世俗权力和国家利益，也提倡以不结盟运动维护发展中国家利益。“不结盟”思想主张在美苏两大集团之外开辟中间路线，争做发展中国家领袖。
基于此，印度建国初期强调非暴力思想，积极推动全球禁核，支持亚非拉国家去殖民化，倡导以多边主义建立新国际秩序。例如，1955年万隆会议的成功组织召开让印度获得了较高的国际声望。但好景不长，1962年中国对印边境自卫反击战和1965年印巴战争改变了印度理想主义外交。在后尼赫鲁时代，英迪拉·甘地政府将地缘政治与实力制衡置于南亚外交的中心，忽视对南亚一体化建设与区域公共产品的供给。20世纪70年代中后期，南亚地缘政治与安全形势恶化，印度东部与东巴边境动荡加剧、中美关系解冻都迫使印度回归国家利益，淡化对国际主义和区域主义的关注。
素有“印度铁娘子”之称的英迪拉·甘地在1971年成功肢解东巴基斯坦在美苏中大三角之外保持平衡。面对巴基斯坦的长期竞争，印度强行将尼泊尔、不丹、锡金等较小国家纳入其正式和非正式战略轨道，在南亚建立了一个松散的“霸权体系”。印度外交理念从国际主义转到民族主义，注重建构实力导向的南亚霸权，而非认同导向的南亚领导力。其次，世界多极化为印度带来了战略机遇，助推其重塑南亚领导力基础。苏联解体使得印度失去了最重要的安全保障，不得不返回独立自主的外交道路；同时印度也认识到了国际格局变动为其带来的战略机遇，从瓦杰帕伊政府到莫迪政府，印度都强调重塑大国身份，实现21世纪内崛起的战略目标。
1992年印度开始调整经济发展战略，大力推进自由化改革，积极参与自由主义国际秩序。印度的改革开放经济政策，是印度现代化发展轨迹的分水岭，为其成为全球新兴大国开辟了道路。经济自由化改革也影响了印度外交政策，开始恢复其国际主义与多边主义理念。之后印度逐步参与全球治理，加入全球性集体活动，主动供给国际公共产品，表现在全球治理领域促进区域安全与稳定、打击恐怖主义、防止核武器扩散等方面。“9·11”事件后，美国也将印度视为维持南亚区域安全与稳定的枢纽国家。随着核武器时代的战争与强制手段的合法性开始受到质疑，印度也开始重新呼吁通过非暴力与非强制手段争取国际社会信任与认可，开始有意识地服务区域公共利益。
1998年印度就南亚事务出台“古杰拉尔主义”，提出不对称让惠原则，即通过让较小区域邻国从印度领导力中获得更多收益，改变印度区域霸权主义形象。这意味着印度开始通过展示服务区域集体利益的意愿与能力，成为捍卫南亚公共利益的领导者。最后，随着非强制方式成为全球化时代新规范，印度重拾多边主义外交理念。冷战后印度积极顺应和平发展的时代主题，基于多边机制平台展示良性领导者形象。通过对两次世界大战与冷战恐怖均衡的反思，国际社会出现一种显著的和平规范趋势，即大国应该更多寻求非暴力手段进行影响力竞争。根据亚历山大·温特对国际文化类型的划分，无政府状态下的洛克文化与康德文化不以强制手段作为互动方式，属于后霍布斯文化。
在后霍布斯时代，通过非暴力与非强制手段争取国际社会信任与认可，最重要的方式是供给国际公共产品以服务全球利益。在冷战后多极化趋势中，印度积极成为印度—巴西—南非三边对话论坛(IBSA)、金砖国家论坛(BRICKS)、上海合作组织(SCO)、二十国集团(G20)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)与金砖国家新开发银行(BRICKSNDB)等全球治理平台的重要成员，参与供给国际公共产品。2008年全球金融危机后，印度作为全球新兴大国的角色被广泛认可。在全球治理事务方面，西方大国鼓励印度为应对地区危机承担责任。
自2003年起，“八国集团”通过吸纳与邀请印度、巴西等发展中国家成为伙伴对话国，扩展了全球治理机制的包容性与多元性。毋庸置疑，印度是公认的“地区大国”，他在国际新秩序中扮演何种角色，很大程度上取决于其区域领导力的合法性基础，以及邻国的政治信任与支持。
二、国际公共产品供给与区域领导力的塑造机制要理解印度的南亚领导力建构逻辑，
首先需要从学理上论证国际公共产品供给与领导力建构的逻辑关联。国际公共产品供给为领导力带来合法性基础，服务他国利益才能吸引追随。合法性涉及如何以引起认同的权力行使方式，政治学的领导力基本逻辑在于互惠交换，即领导者积极为国际社会谋福利、作贡献，追随者让渡对领导者的信任。例如冷战结束后不久，印度外交的“古杰拉尔主义”强调，印度应该通过公共产品供给与不对称让利，扮演一个好的倾听者、引领者与建设者，为南亚区域公共事务作出最佳贡献。从学理逻辑上看，公共产品供给是和平构建政治领导力的重要投资，只有领导国成功赢得合法性后才会慢慢回收战略信任。
国际公共产品供给是领导者的责任，只有为解决群体公共问题作出突出贡献，方可赢得追随者的信任支持。公共产品供给有助于凝聚政治领导力的合法性共识，其逻辑主要体现在以下两方面。一方面，公共产品供给基于社会互惠原则，能够凝聚信任。在区域合作关系中，睦邻互惠有助于培育积极的信任预期。国际公共产品作为一种“社会产品”具有鲜明的社会属性，是特定共同体的社会互惠产物。根据互惠原则，领导者承担公共责任，追随者回馈信任与认可。长期以来，经济学理论假定行动者追求个人利益最大化，却忽视了共同体内的互惠交换原则。
在后冷战时代的后霍布斯主义文化中，大国若是一味追求自私自利的国家利益而不承担国际责任，就会失去他国信任与尊重。正如美国社会学家彼特·布劳(Peter Blau)指出，社会交换与经济交换逻辑不同，前者关注互惠性预期与合法性建构，后者强调讨价还价与利益博弈。通过公共产品提供公共服务、解决集体治理难题，才能获得社会成员的信任。在后冷战时代，国际关系不是弱肉强食的原子化秩序，主流国际规范反对非正义的暴力，鼓励社会互惠与信任合作。在南亚区域社会中，印度作为最具潜力的领导者需要自我约束，通过平衡民族利益与区域利益，提供公共服务以换取社会认同。
因此，领导力不是霸权强制力，而是一种道德责任感，需要通过号召与引领其他成员共同为集体作出贡献。在社会互惠原则下，追随者会给予为群体利益作出贡献的领导者以信任回馈。另一方面，为集体利益服务是换取社会认同与信任的方式。公共产品供给不是简单地做“公益”，而是一种有意识的政治信任投资。古典经济学认为，公共产品的消费具有“非竞争性”与“非排他性”两大特点，这意味着所有人都可以免费享受公共产品带来的收益。该逻辑假定，理性自利的行动者可能会等待他人带头做贡献，而自己却会选择“搭便车”。这种低度社会化的假设将国家视为一次性博弈的陌生人，就像在即时市场上一次性交易的陌生人。
事实上，国际社会经过多次重大危机与战争磨合已然不是单纯的陌生人社会。特别是区域之间的国家长期互动，彼此高度熟悉且相互依赖，构成一种非零和的互动关系。印度建立区域领导力并不是让其放弃国家利益成为纯粹的利他者，也不是让其完全忽视区域利益成为冷漠的自利者，而是要在两者之间保持平衡。愿意将自身发展嵌入在集体事业中的领导者，愿意回应国际社会的集体关切，最终也会促进群体与自我利益的良性平衡。在历史上，凡是最终获得大量追随者的国家都是为集体供给公共产品的大国。例如，18-19世纪末的英国通过供给航行自由与国际自由贸易和金本位制等公共产品，实现国际公共利益与自身利益统一，造就了英国的国际领导力。
而20世纪中后期，美国在大战胜利之后供给的布雷顿森林体系、全球关税和贸易体系、国际合作与发展机制等国际公共产品，也吸引了诸多追随者，夯实了美国全球领导力的合法性基础。总而言之，公共产品供给能否转换为领导力，涉及复杂的政治信任与合法性认同问题。从因果机制上来看，当领导者提出的公共治理方案符合大多数行为体的利益与预期时，消费公共产品就是对供给者的合法性进行认可。这样一来，公共产品供给与领导力构建之间存在明晰的逻辑链条：潜在领导国供给公共产品服务集体利益，逐步换取追随者的政治信任，从而为政治领导力的合法性奠定基础。
具体变量关系论述如下。（1）自变量：国际公共产品供给。“公共产品”(Public Goods)是一个经济学概念，是指行动者为全体社会成员提供的、满足全体社会成员公共需求的产品与劳务。经济学逻辑忽视了社会交换逻辑的互惠原则，即公共产品需要符合国际社会需求与期待，才能产生主观认同。因此，印度参与南亚治理不仅需要考虑成本收益，也需要兼顾南亚国家的社会预期。在国际关系领域，公共产品是“反映全人类普遍、不可分割和相互依存愿望，在空间上所有人参与、所有人共享，在时间上世代连续享用的公益产品”。尽管南亚区域公共产品供给可以由多个小国联合供给，但如果区域最具实力的大国漠视无为、不能为集体利益带来好处，那么国际社会就没有理由信任与追随他。
换言之，供给公共产品是为集体利益作出贡献的重要方式，可以换取政治信任，积累合法性权威。（2）因变量：政治领导力。领导力是吸引追随者信任与支持的一种社会能力。国际领导力就是用外交手段展示政治影响力的能力，领导者需要对集体利益承担公共责任。国际社会不是一个简单的权力博弈场，权力强制不会换来长期的信任与追随，具备合法性的领导力是承担公共责任的回馈结果。领导者在集体目标与自身利益之间不断平衡，先为追随者谋取公共福利，然后才能换来政治信任的战略回报。换言之，真正的领导者需要“天下为公”，具备供给国际公共产品的能力与意愿。
国际社会的信任交换遵循互惠原则，领导者承担责任，追随者让渡信任与尊重。在南亚区域领导力建构进程中，当印度能够积极为集体利益作贡献，其他国家对其领导力的认同就会提升；反之印度若是一意孤行或自私自利，那么区域国家对其信任度就会大打折扣。全球化时代的领导者需要以非强制方式吸引追随者，为区域事业做出长期承诺，承担服务集体利益的公共责任。（3）因果机制：合法性认同塑造。合法性是政治信任与战略追随的重要促进因素。政治认同的本质是“制造同意”，领导者需要以柔克刚，以认同取代强制，以服务培育信任。
金索·帕克(Jinsoo Park)强调，国际领导力的评判标准包括供给公共事务的能力和意愿、得到大多数成员的认可或默许、具有将实力资源转化为政治影响力与信任的手段，并且成为公共利益维护者和集体规则的制定者。印度争当世界“领导型大国”的前提是要在区域与全球建立合法性基础。在理想情况下，领导力的运作能够将领导者自我利益与集体利益统一起来，不顾集体利益的领导者只会面临合法性危机与信任质疑。需要看到，政治领导力具有自我强化的效应。越来越多的合法性认同会提升公共产品的接受度，进一步促进领导者供给更优质的公共产品，形成一种良性循环。
三、互联互通背景下的印度区域领导力建构实践
在全球化时代，区域领导力的合法性基础源自国际公共产品服务。国际公共产品会对区域内国家产生正面外溢效应，包括区域安全、区域多边合作框架、可持续发展和减贫以及区域基础设施等。在冷战结束前后，印度曾尝试向南亚地区国家提供国际公共产品，例如通过在化解区域政治危机中发挥积极作用来维护南亚政治稳定，推进互联互通与一体化进程，加强南亚发展共同体建设。在区域互联互通方面，印度自20世纪90年代初重点推进“东向政策”(Look East Policy)，致力于整合南亚与东南亚的跨区域与次区域发展资源，拓展区域互联互通的辐射范围。
如今“东向政策”已经发展成为“东向行动政策”(Act East Policy)，印度通过将南亚一体化与东盟一体化进程对接，为南亚国家带来新的发展机遇，也搭建了一个跨区域政治经济互动平台。在东南亚区域一体化浪潮推动下，1995年印度由东盟的部分对话伙伴提升到全面对话伙伴，成为东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum，ARF)的成员国，为印度参与东南亚事务并展现跨区域的国际领导力奠定基础。近年来，通过多样化的公共产品供给，印度正在试图进一步提升区域互联互通中的影响力与领导力。
首先，印度依托对外援助供给国际公共产品。历史证明，新兴大国建立领导力就需要努力供给国际公共产品。冷战后对外援助已成为印度树立国家形象的重要手段，发展援助也是关切邻国利益、供给公共产品的重要方式。在更广泛的意义上，国际领导力就是一套关于某国合法性地位的主体间共识与安排。印度参与全球治理的社会建构，提供发展援助不仅有助于强化印度大国形象与“全球南方”叙事，也有助于提升受援国对印度的政治信任。在2019年，印度政府的“信贷额度计划”(LoCs)已经扩展至亚洲、非洲、拉丁美洲与加勒比、大洋洲和独立国家联合体的63个国家，其推进的448个发展援助项目总额近280亿美元。
在这些发展项目中，印度也对5个南亚国家投入了94个互联互通项目，总价值近66亿美元。例如，2020年8月，印度帮助马尔代夫建设的跨海大桥成为马国当时最大的民用基础设施项目，该项目通过6.7公里的桥梁和堤道连接首都马累与三个邻近岛屿。2020年9月，印度为斯里兰卡太阳能项目提供价值1亿美元的信贷额度，并在区域发展方面提出经济技术、基础设施与理念价值上的“印度式方案”。其次，印度基于互联互通合作框架供给国际公共产品。新世纪以来，印度逐步扩大区域互联互通的支持力度与范围，采取各种措施参与南亚内外的区域合作。
印度希望提供具有特色的区域互联互通计划提升其区域与全球领导力。在东亚方向，印度的“东向行动政策”与“印太战略”得到日本、韩国与部分东南亚国家积极支持。在西亚方向，印度向西与伊朗建立战略合作。2018年12月，印度获得伊朗恰巴哈尔港的运营权，开辟了绕过巴基斯坦连接伊朗、印度和阿富汗的新路线。此外，印度也长期推进“连接中亚”倡议，例如，2000年印度、俄罗斯和伊朗发起国际南北运输走廊(International North-South Transport Corridor，INSTC)，得到欧亚地区13个国家的响应，包括土耳其、阿塞拜疆、白俄罗斯、保加利亚、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿曼、塔吉克斯坦等。
此外，印度为了强化印度洋与太平洋的战略联系、交流与沟通，近些年重点启动了“季风计划”(Mausam Project)，作为莫迪政府外交战略新构想，这一计划旨在以文化与历史为纽带，联结从东非、阿拉伯半岛、印度次大陆和斯里兰卡到东南亚群岛的广阔印度洋世界。“季风计划”与中国提出的21世纪“海上丝绸之路”构想存在一定交叠竞争，也存在合作及共建共享空间。再次，以南亚互联互通项目对冲“一带一路”倡议的影响力。在区域互联互通领域，印度面对中国日益增长的经济实力心态复杂。一方面，印度希望通过参加区域内外的互联互通项目，以带动印度与其他南亚国家的高质量发展；
另一方面，在大国地缘政治竞争背景下，鉴于地缘政治的利害关系，印度对“一带一路”倡议保持警惕与反对，对中国的互联互通项目持保留态度，两国在基础设施上的合作空间也被大大压缩。其中一个主要争议是，印度认为“一带一路”的中巴经济走廊穿越巴控克什米尔地区，将损害自己的安全与主权。2017年5月13日，印度发表声明质疑“一带一路”倡议的透明度、环境保护、经济可行性和技术转让等问题。在如今中美竞争加剧背景下，印度甚至推进“去中国化”的区域合作策略，在“印太战略”框架下对冲和制衡“一带一路”倡议的影响力。
但是这种胁迫南亚国家消费印度式公共产品的单边做法，体现出典型的大国强制性，对其领导力基础也产生负面影响。长期以来，印度是不丹、尼泊尔、孟加拉国、马尔代夫和斯里兰卡的重要发展援助国，并在叙事上将自己的区域援助描述成“来自印度人民的礼物”。但面对中国的“一带一路”倡议、全球发展倡议和全球安全倡议的影响力，印度开始以排他性思维对南亚国家施压，希望在“一带一路”倡议之外主导南亚的区域互联互通，这种强制性与排他性则会在长远上削弱印度的领导力合法性基础。
四、南亚一体化进程中的印度区域领导力挑战
在南亚区域合作一体化进程中，印度的地区领导者角色存在较大争议。南亚一体化进程始于20世纪70年代，其重要标志是南亚区域合作联盟(South Asian Association For Regional Cooperation，SAARC)的建立。根据新功能主义的观点，南盟成员国在低政治功能性领域的合作会“外溢”到高政治领域，从而推进南亚区域一体化进程快速发展。但自20世纪80年代成立至今的四十多年中，南盟国家间合作却长期停留在经济层面，南亚一体化进展缓慢。一体化进程包括横向外溢和纵向外溢两种效益。
横向外溢指的是国家在一个领域中的合作延伸到其他领域，即国家之间在不同领域中一体化的叠加。纵向外溢一方面指国家间合作从国家层面上升到超国家层面，最终形成超国家机构；另一方面指下降到社会和个人层面，使区域一体化的概念得到社会和个人的认可。就南盟的横向外溢而言，自1985年成立至今，南盟国家间合作在政治与安全合作方面突破不足。例如在反恐问题上，南盟仅仅就如何预防恐怖主义达成了意见协议，但对于如何定义恐怖主义的基本问题存在深刻分歧。就纵向外溢而言，南亚一体化的理念并没有在南盟各国民间得到广泛支持，南盟各国公民社会内部缺乏支持南盟的团体。
四十多年来南亚一体化发展进程相对缓慢，其滞后的原因涉及体系层次、区域层次与国家层次的诸多要素，由此制约着印度区域领导力的发挥。首先，体系层次的大国制衡阻碍南亚一体化发展。国际体系内大国的地缘政治博弈是导致“外溢”效应在南盟发展进程中失灵的重要原因。南亚次大陆坐拥印度洋，连接中东、东亚、中亚，特殊的地缘位置使其成为大国博弈的角斗场。目前，南亚地区内部面临着多方域外势力的涉入。美国在21世纪初以打击恐怖主义为由进驻阿富汗，与巴基斯坦在遏制恐怖主义上达成合作，同时不断加强与印度的盟友关系。大国在区域内积极争取盟友，让地区国家“选边站”的竞争行为会导致区域本身更加碎片化，这会降低区域国家的凝聚力，稀释南亚的区域凝聚力。
此外，破碎的南亚政治更符合印度的现实利益。印度倾向于与南亚小国单独进行双边合作，与南亚国家的不对称双边合作可以为印度带来显著的国家利益，但却会损伤南亚集体利益。不可否认的是，南亚国家在与印度的合作中获得了更多发展机遇，但南亚一体化进程无法摆脱印度的主导，纵向外溢不足阻碍了南盟发展。其次，区域层次的国家竞争引发信任不足。政治上，南盟成员国之间层出不穷的争端、矛盾甚至冲突是区域层面影响南盟发展的主要障碍，突出表现为印度和巴基斯坦之间的长期积怨。作为南亚最大的两个国家，印巴围绕克什米尔地区主权归属以及其他相关争议问题爆发的争端一直影响着两国关系，导致两国无法充分发挥在南盟中的领导作用，削弱了南盟的发展动力。
此外，地区大国印度与孟加拉国在恒河水资源分配上的争端、与斯里兰卡在泰米尔人问题上的矛盾等大大小小的问题也阻碍了其与区域内其他国家关系的健康发展，导致印度无法充分发挥地区大国促进区域合作进程的作用。由于存在难以调和的争端和矛盾，南亚国家间存在严重的信任赤字问题。印度担心南盟成为其他中小国家反对自己的论坛，其他一些成员国则害怕南盟变为印度控制南亚的工具。即便在经济层面，地区各国的经济互补性不足也严重阻碍了南盟发展。南亚各国的产业模式均以生产初级商品为主，呈现出明显的同质性，各国经济互补性严重不足，导致区域内贸易规模注定受限，且对外贸易又不可避免地形成竞争关系。
况且南亚区域归属感和认同意识的缺失导致南盟只能是南亚各国进行经济合作的平台，“外溢”失灵则进一步导致南盟发展滞后。再次，印度与域外国家合作架空南盟，导致南亚一体化进展缓慢。在东盟筹备建立之时，印度便提出加入东盟的意向。20世纪90年代，印度推出的“东向政策”表明印度同其他国家发展经济合作的目标在亚太地区，而不是限于南亚。在此政策指导下，印度主导建立了“孟印斯泰经济合作组织”，经扩员后改名为“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”。与印度相似，巴基斯坦也根据自身的伊斯兰属性和中亚属性，在20世纪90年代推行“西进战略”，加速发展与阿拉伯国家间的联系。
此外，印度具有称霸南亚的传统观念，基于综合实力在南盟中具有主导地位。在一定程度上，南盟发展进程很大程度上取决于印度对区域一体化的态度。20世纪90年代以来，尽管印度推行了强调睦邻友好的“古杰拉尔主义”，推进了印度与南亚各国的互信，但长期以来“印度大联邦”构想与印度教民族主义思想，使得印度追求建立南亚的等级秩序，以及对区域小国的强制与支配。最后，印度的区域援助往往附加不对称的政治条件。印度作为新兴援助国在国际发展格局中崭露头角，并从传统受援大国转变为新兴的援助大国。冷战时期印度曾扮演积极的国际运动领袖角色，引领发起不结盟运动。
冷战后，印度在自由主义经济浪潮下，向受援国提供越来越多的优惠贷款、信贷额度、主权贷款和投资组合，并长期推进技术援助计划。然而，印度的对外援助尽管秉承“南南合作”的原则，在区域层面上却具有霸权主义色彩。例如，在区域援助中，印度公开和隐蔽地运用其经济和军事影响力来干预邻国内政，这也使其受到了一定的批评。面对不丹和尼泊尔时，印度奉行的是不对称的援助政策，具有一定的门罗主义色彩。自20世纪50年代初，尼泊尔就开始接受印度的大量援助，但尼泊尔时常将印度视为一个盛气凌人的大国，印度需要关注周边邻国的发展合作需求，避免对区域国家的能力援助附加额外条件。
概言之，区域政治领导力注重领导国的合法性说服，通过让利互惠与服务集体换取共同体成员的信任，强化追随动力。一方面，新兴大国印度的区域领导力需要依靠国际公共产品积累合法性，如推进基础设施建设、参与国际制度建构，搭建区域行动论坛，尽管冷战后印度积极在区域与全球层面发挥领导作用，但区域治理的印度方案尚未获得大多数邻国认可。另一方面，印度的区域领导力角色时常引发争议。南亚社会本身具有高度异质性，这使印度参与区域治理面临诸多挑战。在南亚地区印度最主要的领导力挑战者是其邻国巴基斯坦，双方在人口增长、核武器、宗教影响与军事竞争方面相互制衡。
而且印度在亚洲与全球范围内也以中国为竞争对手，扮演“印太战略”中的平衡者角色。
五、结语供给国际公共产品是和平介入区域事务的重要方式，不仅会降低不信任感，还会产生外溢的正外部性。
在近四十年外交实践中，印度面临地缘政治压力与邻国巴基斯坦的反对，其区域领导力建设成效喜忧参半。一方面，印度区域领导力建设取得了显著成效，其在经济、政治和文化方面积极与南亚邻国建立了密切的联系网络，而且印度也意识到为本地区供给相对稳定的公共产品与基础设施援助事关他国的合法性认同。另一方面，印度区域领导力建设面临诸多挑战。尽管印度主导了南亚一体化进程，但没能建立高质量的地区一体化机制。除部分宗教文化因素外，印度在南亚区域的大国身份认同基础不足。而且在大国竞争时代，尼泊尔、不丹、斯里兰卡等国对印度领导力的默许显得摇摆不定，来自巴基斯坦与中国的战略压力削弱了印度区域领导力的优势。
实际上，国际社会关于“印度领导力”是否已经确立有不同看法。印度是否是合格的领导者取决于其能否供给更优质的国际公共产品，以及这种贡献能否获得追随者认可。整体上看，印度在全球领导力与区域领导力建设的成效上差异显著。在全球层面，印度是金砖国家代表之一，也是重要的“全球南方”大国，将自己视为国际规范的积极倡议者、道德榜样和民主促进者。但在南亚区域层面，印度事实上的霸权地位并没有获得其邻国的信任支持，道德感召力不足。由此，印度的区域领导力的合法性基础不稳。特别在维护区域安全秩序方面，印度自我定位为地区安全的“净供给者”，拒绝或忽视与区域小国平等对话与合作。
在未来，印度只有依托实力优势积极供给区域公共产品，才能真正换来区域邻国的战略追随。作者简介：曹德军，中国人民大学国际关系学院副教授，主要研究领域为南亚区域政治、 中国外交、全球治理等
本文转载自《印度洋经济体研究》2024年第2期，原标题为《印度地区领导力建构及其国际公共产品供给逻辑》本期编辑：沈欣 江怡