作者 | 刘红良整理 | 王晶编辑 | 杨春雪 江怡 摘要印度莫迪政府执政后，逐渐加大在西印度洋区域安全布局与关系拓展的力度。印度的安全布局与关系拓展以军力部署、安全关系拓展及构建区域安全架构为主要样态，通过印度海军的力量存在及任务部署，双边层次上安全关系的拓展及深化，多边层次上培育合力、塑造区域安全架构并逐渐凸显对小多边安全合作的偏好，印度着力构建区域净安全提供者的角色。基于对不同行为体的功能判断，印度主要凭借与选择性安全伙伴及重要战略攸关方的合作，以建设和提升海域感知能力为重点内容，共同应对传统与非传统安全威胁。
虽受制于经费预算、能力缺陷等多种因素，印度战略意图的实现面临各种阻滞，但依据其实施举措、方式、趋向，未来发展态势及动向值得进一步关注。关键词：印度 印度洋 选择性安全伙伴 战略攸关方 海域感知图源网络西印度洋地区是印度海洋安全战略中确定的首要利益区域之一，对于维护印度在该地区的多重战略目标利益攸关，因而成为莫迪执政以来印度海洋安全布局与关系拓展的一个重要方向。随着美国印太战略的推进及中印关系的波折与调整，印度与美国聚焦中国的海洋安全合作愈加引人关注。因印美两国对印太地缘战略重点的关切不尽一致，美国更关注中国南海及西太平洋地区，既有研究也更多倾向于聚焦印美在西太平洋地区的安全合作。
相较于这一热点区域，印度在西印度洋地区的安全举措及布局趋向则备受冷落，这也成为本文探究的动力与方向。目前，印度在这一区域的安全关系拓展更多指向非洲东海岸及西印度洋岛国，本文研究主要聚焦这一范围内的国家及地区。
一、印度对西印度洋区域的政策定位及战略意图
根据联合国环境规划署（UNEP）数据，西印度洋由索马里、肯尼亚、坦桑尼亚、莫桑比克、南非、科摩罗、马达加斯加、塞舌尔、毛里求斯和法国留尼旺岛等国家或领地构成。西印度洋地区水域广袤，有着极为重要的战略价值。其北端毗邻红海、波斯湾，与曼德海峡、霍尔木兹海峡相连，是印度最主要的海外能源运输通道。南端为连接大西洋与印度洋的通道，好望角及莫桑比克海峡是关键的海上战略节点。随着经济快速增长及安全利益区域的拓展，印度对西印度洋水域的依赖加深，重视程度在提升，这也必然反映在其海洋安全战略及政策理念中。
印度2015年10月公布的海洋战略—— 《确保海洋安全：印度海洋安全战略》将西印度洋作为首要利益区域之一，凸显出这一区域在印度海洋安全布局与关系拓展中的重要性，并成为印度加大在西印度洋区域战略投入的蓝本。新战略强调了海洋地缘环境对印度海洋利益的影响，突出印度海洋战略利益的拓展，并称印度海上聚焦的地理范围及利益区域向西、向南扩展，将西南印度洋包括印度洋岛国及非洲东海岸作为首要利益区域之一。连接这一区域的关键战略节点和重要交通线的价值尤为突出，印度海军将在此持续监测所有影响海域发展的因素，这可能会影响到海军的角色和责任，并将其纳入战略和行动计划。
新战略明确地将西印度洋区域的莫桑比克海峡、曼德海峡、霍尔木兹海峡列为海上交通咽喉要道，并强调维护印度洋海域海上商业航道的安全已经成为印度至关重要的核心利益。考虑到这些战略水道的战略价值、拥挤程度以及容易遭受攻击的脆弱性，印度需要在高度戒备或冲突场景下对这些航道进行保护或直接采取封锁行动。新海洋安全战略中大幅提升了西印度洋区域的战略重要性，而战略重要性提升的根源则在于海湾地区丰富的石油资源、这一地区广泛的投资和侨民利益以及海洋安全脆弱性的凸显。对印度试图成为区域海洋强国和净安全提供者的战略目标而言，需要保持在西印度洋地区实质性的军事存在，前沿军事存在的缺失、对一至两艘航母的过度依赖，使之难以对战略目标形成有力支撑。
考虑到地区国家的主权顾忌和关切，印度亟须找到一种“精心校准”的方式以增强与区域国家的海上安全合作，维护自己在该区域的安全主导地位。莫迪总理2018年提出“萨迦”（SAGAR）倡议，将积极参与印度洋地区事务作为优先事项。倡议提出实现印度洋地区所有国家的安全与增长，为服务于这一目标，海上合作、海军安全和经济发展的联系显得尤为关键。推进印度在印度洋地区的海洋外交成为倡议落地实施的重要内容，反映了印度管理印度洋地区安全和治理的意图。为推进“萨迦”倡议，印度推出雄心勃勃的海岸监视雷达系统（CSRS）项目，目标是打造覆盖整个印度洋地区的国际海域感知（MDA）网络，并将西印度洋的塞舌尔、毛里求斯和马达加斯加囊括其中。
在机构上，为保证对这一地区事务的专门处置及持续参与，印度于2016年成立印度洋司，专门处理与塞舌尔、斯里兰卡、马尔代夫及毛里求斯的双边关系。2019年12月，印度洋司负责的地理范围扩展至西印度洋及南印度洋区域岛国如马达加斯加、科摩罗以及法国海外领地留尼汪岛，而之前它们则由东非和南非司负责。机构扩展表明了印度更偏好以海洋的视角处理与这些岛国或领地的关系，凸显这些岛国或领地对印度海洋战略的重要作用及其在印度海洋安全布局与关系拓展中的重新定位。2018年6月1日，新加坡，香格里拉对话会开幕，印度总理莫迪在开幕式晚宴上发表主旨演讲。
图源:中新网同时，为弥补西翼方向缺乏战略规划的不足，莫迪执政后将辛格政府时期的 “西望”框架充实为 “西联”战略。在战略规划和调整过程中，“西联”逐渐成为决策圈层和党派之间的共识，其内涵也在实施进程中不断得以丰富，逐渐形成 “深耕中东、经营非洲、布控西印度洋”的特征。通过“西联”战略，印度也得以扩大其印太政策覆盖的区域范围，从而将其与“东向政策”连为一体。2019年12月，印度外长苏杰生（S. Jaishankar）在印度洋联合对话和德里对话上发表演讲时表示：“印度正在扩大印太政策覆盖的区域，包括西印度洋和阿拉伯海——这包括海湾邻国、阿拉伯海岛国和非洲。
印度正在将印太的地理和战略区域延伸，不仅包括从印度向东延伸的地区（东盟为中心焦点），现在还将西印度洋和非洲纳入其中。西印度洋版本的印太概念也有发展空间。”这进一步彰显出印度对西印度洋区域的重视，以弥补其传统的西印度洋区域安全布局与关系拓展的短板，通过在西印度洋区域的军事外交扩展，整合印太版图的两个地理极端，以进一步推进其战略疆界、形成一体化的印太战略区域、掌控区域海洋安全态势。对印度海洋安全的动态发展而言，虽然东、西印度洋同属其关键利益区域，但二者的力量配置及态势掌控程度严重失衡。在东印度洋区域，安达曼尼科巴岛是印度唯一的三军联合战区司令部所在地，有七个处于运作状态的海、空军基地，具有无可比拟的地缘战略优势。
印度因而自视为孟加拉湾地区主要安全提供者，并定期巡逻和监视该海湾的海上交通线，对区域海洋安全态势有相当程度的掌控力。从印度海军极为重视的海域感知视角予以审视，虽然总体上印度的海域感知能力相当有限，但印度洋北部和东部以及马六甲海峡沿岸的海域感知能力是最强的。相较而言，印度海军在印度洋西部和南部的行动面临后勤方面的严重制约。印度海军在西印度洋海域的足迹有限，这一水域仍是印度在印度洋行动中的盲点。相对于同样作为关键利益区域的东印度洋，西印度洋在印度海洋安全战略中相对处于边缘位置，对其发展动态的关注和审视也相对薄弱。
印度与非洲东海岸及西印度洋国家早有防务设备销售与技术合作的历史，随着海军军力及足迹的拓展，印度逐渐开始利用海洋军事能力向区域国家提供海洋安全保障、开展海洋安全合作，以应对传统及非传统海上威胁。2003年非盟马普托（Maputo）峰会及2004年世界经济论坛年会期间，印度海军巡逻莫桑比克海峡，为会议提供安全保障；印度为毛里求斯专属经济区巡逻，提供巡逻艇、海上侦察机等设备，并委任印度官员管理毛里求斯海岸警卫队；印度帮助莱索托、乌干达、纳米比亚进行军事训练。但整体而言，莫迪执政前除了与塞舌尔及毛里求斯的安全合作较为紧密，印度与西印度洋区域国家的安全合作很大程度上是临时性安排，并不具有系统性特征，频度及复杂程度都较为有限，这也成为莫迪政府力图加以改善和推动的方向。
梳理印度相关战略、政策、倡议，对比莫迪执政前后对西印度洋区域的经营，结合中印海洋领域的互动以及中东能源安全格局的动态发展，可以看出印度在西印度洋区域安全布局与关系拓展的战略意图。印度的意图主要包括：一是扩大印度在西印度洋地区的军事存在和提升影响力，服务于保障印度能源、资源安全的战略需求。随着印度经济持续高速发展带来的能源、资源需求增长以及来源多样化的考虑，印度逐渐拓宽了石油进口渠道。从印度与非洲国家的产品进口构成来看，接近九成为石油，印度对非洲的出口也多数为石油产品，而这些能源及商品贸易通道主要经过西印度洋地区，维护这一地区通道安全对于印度战略全局尤为关键。
为此，以帮助区域国家发展海洋安全治理能力为由，通过销售军事设备、提供人员培训、增强海域感知与掌控能力、签订海洋安全合作备忘录、共同巡逻专属经济区等方式，印度在这一区域强化军事存在和提升安全影响力。二是主导西印度洋地区安全事务，实现印度海军净安全提供者的战略目标。近年来，伴随防务采购为重点的军事建设以及与美国为首的西方国家海洋安全合作的深化、升级，印度在定义其战略安全观时愈发自信，提出成为印度洋区域净安全提供者的战略目标。在西印度洋区域实施这一目标的具体进程中，根据区域国家海洋实力羸弱、无力应对各类海上安全风险的具体情形，印度海军逐渐发展出与小国合作、以合作形式拓展影响的操作模式。
这在印度拓展与“香草群岛”国家及地区的安全关系时表现得尤为明显。三是强化印度对西印度洋区域海洋安全的掌控，削弱中国区域影响力。因边界问题，印度对中国异常敏感和焦虑，在安全领域实质上采取了“盯住中国”的策略，而在西印度洋区域的安全举措也惯常以“中国威胁”为借口。在印度的自我认知中，“印度海军身处印度洋的‘本土水域’，有能力威胁中国的航运，进而威胁中国的经济。”尤其是对位于西印度洋被称为“香草群岛”的国家和地区，如科摩罗、马达加斯加、塞舌尔、毛里求斯等，因其毗邻海上咽喉要道和重要交通线，是中国大宗商品和石油的必经之地，在印度的战略考量中被赋予极为重要的地位。
印度与毛里求斯海岸警卫队的联合巡逻、海域感知能力建设，印度在莫桑比克海峡及临近水域的海洋监测，都被认为是掌控中国商船动向和阻遏中国海军进一步行动的有效手段。2022年5月，印法两国海军进行第二次联合海上巡逻时明确提出，其任务包括监测非洲东海岸“外来势力”的存在，所谓 “外来势力”的指向性耐人寻味。
二、印度加速在西印度洋地区安全布局与关系拓展印度
在西印度洋地区的安全布局与关系拓展以军力部署、安全关系拓展及构建区域安全架构为主要样态，采用多种方式、通过多种渠道实现。首先是通过印度军事存在或任务部署实现对海域安全的维护以及对安全威胁的威慑；其次是通过双边安全关系拓展及深化保障印度在西印度洋的安全收益；再次是以多边组织及论坛的形式塑造区域安全架构，并日益显示对小多边安全合作的偏好，以共同应对挑战、培育合力；最后是以海域感知为重点建设内容。（一）以军事存在及任务部署为依托印度本土海军基地主要位于孟加拉湾及东印度洋，为便于对西印度洋区域海洋事务的监控和响应，印度开始重视西海岸地区军事基地的建设和拓展。
印度西海岸的海军基地主要是孟买（Mumbai）、果阿（Goa）和卡达姆巴（Kadamba）基地。其中，卡达姆巴基地可停驻50艘战舰和潜艇，便于印度海军在西印度洋及阿拉伯海的部署和快速行动，正在成为海军基地的重点建设项目。作为系列基地的一部分，位于卡达姆巴附近的瓦杰拉科什（Vajrakosh）导弹基地于2015年9月建成，这是印度海军在西海岸导弹存储和补给的主要基地。同时按照计划，印度对卡达姆巴基地进行了扩建，位于卡瓦尔（Karwar）的新海军航空站预计在2023年建成，可容纳多尼尔-228 型飞机、直升机、无人驾驶飞行器（UAV）等。
印度旨在将卡达姆巴基地打造成未来可停泊100艘战舰和潜艇的综合性军事基地，也将是苏伊士运河以东最大的海军基地。印度海军于2017年开始基于任务的部署（MBD），在西印度洋的部署主要集中于霍尔木兹海峡—北阿拉伯海、亚丁湾至曼德海峡、马尔代夫与斯里兰卡、毛里求斯与塞舌尔等主要海峡与关键岛国。在该区域执行的任务主要包括：亚丁湾反海盗任务；波斯湾任务，在北印度洋及波斯湾入口的霍尔木兹海峡进行巡逻；聚焦于塞舌尔、马达加斯加、毛里求斯和南印度洋的任务。印度以反海盗行动与任务部署相互支持，与地区海军产生了更大的互操作性和协同作用。
印度的待命舰艇也借此维护和保障关键海上战略通道的安全，如霍尔木兹海峡、莫桑比克海峡。此类任务部署提高了印度海军的知名度，建立了海域感知观念并快速应对威胁和挑战，强化了印度作为净安全提供者的功能与作用。同时，印度海军还与欧盟在红海和亚丁湾的亚特兰大行动定期保持联系。（二）以构建和深化安全合作为纽带西印度洋区域国家大多海洋力量薄弱，无力承担海洋安全的维护职能。印度利用自身海洋军事能力，提供海洋安全保障，开展海洋安全合作，以应对传统与非传统海上威胁。印度采取的合作方式包括：培训非洲国家海军人员、防务官员以及从事海洋管理的文职人员；
联合水文调查；反海盗巡逻，借此发展与相关国家海军更深程度的双边互动；港口访问和建设监听站，以促进印度海军与非洲海军和海岸警卫队间的互操作性。2016年7月莫迪总理出访东非四国时与肯尼亚签署了国防合作谅解备忘录，与坦桑尼亚达成加强海域安全合作共识。同时，随着 “印度制造”计划在国防产业的实施，向地区国家提供防务设备也提上日程，如印度向乌干达等非洲国家出口本土装甲车，以满足当地警察工作的需求。2022年5月在坦桑尼亚举行的一次小型防务展上，16家印度公司与坦桑尼亚国防军（TDPF）进行互动，以增强印度对坦桑尼亚防务的参与。
从与重点安全伙伴的关系发展来看，印度显然更为重视与选择性安全伙伴及重要战略攸关方的合作。印度的选择性安全伙伴具备以下条件及特征：西印度洋区域内国家，具有极为重要的战略安全位置；其实力规模、经济、海洋能力与印度严重不对等，且缺乏海军或独立海上安全力量，难以有效维护其海域安全，亟须海洋安全能力及设备支持。因存在上述脆弱性，印度借机发展与这些国家的紧密安全合作，构建起以印度为中心、覆盖海域广泛的安全网络结构。鉴于此，印度的选择性安全伙伴主要包括马达加斯加、毛里求斯、塞舌尔、科摩罗。而重要战略攸关方则主要包括法国和美国这类域外大国。
这些重要战略攸关方基于其印太战略定位和战略意图，凭借海外领土及军事基地，在西印度洋区域有强大的军事投送能力和威慑力。1．着力强化与选择性安全伙伴的军事安全关系近年来，以响应和反制中国在印度洋地区的军事存在为借口，印度日益重视西印度洋区域岛国的海洋能力建设，着力强化与马达加斯加、毛里求斯、塞舌尔、科摩罗等“香草群岛”国家的安全伙伴关系，并获取使用这些国家的海军通信设施、港口乃至建立监听设施或军事基地。环“香草群岛”国家的战略节点和海上通道是中国商品和石油进出非洲的关键航道，足以对中国形成钳制和压力。
马达加斯加在印度洋上的战略位置使之成为印度的重要伙伴。2016年，印度海军向马达加斯加提供定期人道主义援助。2018年3月，印度总统科文德访问马达加斯加，两国签订国防合作谅解备忘录，强调在海洋保障、安全、打击海盗和非法捕鱼等领域开展深入合作。印度海军与该国海岸警卫队也进一步深化安全合作关系。2019年10月，印度海军舰艇访问该国港口城市安齐拉纳纳（Antsiranana），利用此次访问两国商讨进一步加强防务合作。同年12月，印度海岸警卫队“维克拉姆”号巡逻艇访问马达加斯加。2020年3月，印度海军“艾拉瓦特”号（Airavat）军舰在西南印度洋执行任务时，应马达加斯加的要求向遭受飓风侵袭的受灾人口提供援助。
该行动是印度海军执行的“香草行动”的一部分，旨在对西印度洋地区进行人道主义援助和救灾。印度与毛里求斯有着特殊的安全合作关系。毛里求斯专属经济区的巡逻及海岸警卫队的管理皆委托印度承担，其海上巡逻设备也依靠印度提供。2017年5月，两国签署海上安全协议，印度提供5亿美元的信贷额度帮助实施毛里求斯优先项目。两国还就加强合作达成共识，决定通过信息交换、能力建设以及有效的反海盗法律体系等措施改善印度洋地区安全状况。同年8月，印度建造的快速巡逻舰在路易港服役，这是印度国防造船厂提供的第三艘舰艇。2018年，两国签署了加强打击海盗行动、打击印度洋非法捕鱼和打击贩毒的海上安全合作的协议。
据报道，印度也在毛里求斯的北阿加列加（Agaléga）岛屿修建军事设施。有证据显示，印度修建的三公里长跑道可容纳海上侦察机，是军用设施的标配，设施建成后将有力促进印度海军在莫桑比克海峡的巡逻。拥有这个战略前哨还可以便利印度海军监测南部非洲周围海域的航线，尤其是中国的许多能源船只经常经过这一航线。同时，该设施也将为印度新的P8I舰队提供一个重要中转站。结合印度在西印度洋区域海域感知能力建设的计划，阿加列加岛还将为通信和电子情报设施提供有价值的空间，并促进印度在整个东非的情报收集活动。塞舌尔因在全球船舶航运和海上联系中所处的战略位置而对印度极为重要。
印度多次向塞舌尔赠送快艇、无人机及侦察机，并派遣海军舰艇巡逻、保护塞舌尔专属经济区。印度还向塞舌尔提供海洋调查、培训、海事设备和维修等援助，以维护塞舌尔的安全。2015年莫迪访问塞舌尔，两国签署了一系列协议，包括建设海岸监测雷达站、赠送多尼尔飞机、签署水文谅解备忘录、销售电子航海图、开发阿桑普群岛等。2018年，印度向塞舌尔提供1亿美元信用额度，以增强该国防御能力。2023年2月，印度的印度洋地区信息融合中心（IFC-IOR）和塞舌尔的区域协调行动中心（RCOC）签署谅解备忘录，“旨在促进两个中心之间的合作，以加强海域感知、信息共享和专业知识发展。
”为构建协调性安全架构，印度极为重视科摩罗作为安全伙伴的作用，海上安全成为两国进一步深化合作的重要领域。自2018年开始，印度定期对莫罗尼（Moroni）进行友好港口访问。2019年印度副总统奈度（Venkaiah Naidu）访问科摩罗时，两国签署防务合作备忘录，同时印度决定捐赠200万美元用于高速拦截艇的采购，以增强科摩罗国家海事机构（ANAM）的能力，同时宣布4160万美元的信用额度用于建造发电厂和职业培训。2020年5月，印度向科摩罗派出了一个由14人组成的医疗援助小组。2．注重与重要战略攸关方的合作除重点发展与区域岛国的军事安全合作并使之形成对印度的安全依赖外，印度还重视借助海洋大国的支持与配合。
法国在这一区域的海外领土和军事存在，美国军事基地以及海上投射能力，成为印度在定义自身区域安全角色和使命的重点考虑因素。而从现实海洋安全合作的进展及程度予以审视，印度与法国在西印度洋区域的安全合作更为紧密，与美国的合作仍处在协调与探索中。法国在西印度洋区域有强大的影响力和军事实力。法国在这一区域拥有海外领土留尼汪岛、马约特岛和新喀里多尼亚，军事人员超过7000多名。印度虽然制定了雄心勃勃的海洋安全战略，并将净安全提供者作为印度海军在西印度洋地区的角色定位，但难以动摇法国在这一区域的安全地位。
印度开始积极寻求与法国的安全合作，力求得到法国海军的配合与支持，法国因而成为印度在西印度洋地区的重要战略攸关方。近年来，印度与法国越来越多地在印度洋地区气候变化（包括国际太阳能联盟）、可持续增长与发展、网络空间治理等领域开展合作。2015年两国建立 “海洋对话”机制，推进水文和海洋制图领域的合作，并以此作为巩固西印度洋战略伙伴关系具体步骤的一部分。2017年1月，法国和印度签署了《白色航运协议》（White Shipping Agreement），加强对印度洋航运情报的共享。2018年3月，法国总统马克龙访问印度期间，两国签署多项协议。
其中包括《武装部队相互提供后勤支持协议》，允许签署方船只进入彼此的海军基地，印军由此可以进入法国位于留尼汪岛和吉布提的空军基地，可以使用法国舰队位于阿布扎比和科摩罗群岛的军事基地。根据《印法在印度洋地区合作联合战略愿景》，法国支持印度成为成员皆为法语国家的印度洋委员会（IOC）观察员。2020年，印度的观察员资格得到确认，使其在西印度洋地区更广阔范围内的参与制度化。在印度支持下，法国成为第一个本土不在印度洋而成为环印度洋联盟（IORA）成员的国家。同年3月，印度获准进入留尼汪岛的法国军事基地，与法国海军联合开展海上巡逻演练。
在2021年1月的第34届印法战略对话中，法国特使明确表示法国将在联合国安理会支持印度，并确保中国有关克什米尔问题的提议受阻。2022年5月，印度一架P8I飞机和法国两艘护卫舰进行了联合监视演习，任务包括海床测绘、打击海盗、毒品走私、武器走私以及非洲东海岸“外来势力”的存在。同年11月，印度海军P8I巡逻机与法国海军猎鹰50海上飞机合作，对莫桑比克海峡、毛里求斯和留尼汪岛水域进行监视，这成为两国在海洋事务上加强合作的最新例证。法国是印度在西印度洋区域极为看重的战略攸关方。印度尤其希望法国成为 “四边＋”机制（Quad-Plus）的成员，从而进一步推动两国海军的紧密联动，威慑中国在印度洋区域的军事存在和影响力。
而从法国角度来看，更愿意以包容性战略伙伴关系实现在印太地区的战略意图，不赞成在应对中国上采取对抗性做法，不愿在安全领域形成与中国的对立。因而，法国的策略是选择同四边机制各成员国保持一定的政治、经济与安全联系，而不会同该机制形成紧密合作，也极力避免与印度在西印度洋区域安全合作的针对性。美国对非洲、西亚、印度洋战略在西印度洋地区形成融合，吉布提军事基地构成其接触政策的核心，并与迪戈加西亚海军基地遥相呼应。同时，美国还部署三个海军特遣部队与盟国及伙伴相协调，在西印度洋开展反海盗和海上安全行动。
美国在西印度洋地区强大军事实力和影响的不可替代性，使得印度对与美国在西印度洋区域开展实质性安全合作寄予厚望。2022年4月，印美外长与防长 “2＋2”对话会议上，印度宣布作为联合伙伴加入美国领导的多边联合海上力量（CMF）。印度防长拉杰纳特·辛格（Rajnath Singh）称，这将加强西印度洋地区安全方面的合作。作为印度逐渐扩大的军事外交的一部分，这也成为印美在西印度洋展开安全合作的新进展，具体的合作形式和模式目前正在探索中。同时，印度海军向驻巴林的美国中央司令部派驻了一名联络官，全面负责与联合海上力量的合作事宜。
2022年4月11日，美印举行“2+2”对话深化多领域双边合作。图源:新华社客观上，印美两国在西印度洋区域的安全合作缺乏更多的实质性举措，双方彼此利益也尚需协调。目前，美国对伊朗政策限制了印度在这一区域的战略空间。按照美国安全战略的界定，印太范围是从印度西海岸延伸到美国西海岸的区域，它排除了印度洋的西端，而西印度洋属于美军中央司令部和非洲司令部的责任范围。这种 “对接”问题，或者说随意的官僚机构分隔，阻碍了美国在军事上充分覆盖印太地区的能力；美国虽然设立了印太司令部，但在印度观察家看来，美国印太司令部的职权范围仅限于印度西部海岸，而印度出于能源考量和侨民利益，更看重在西印度洋的利益。
因而，目前来说，寻找两国战略聚焦和利益交汇点并非易事。印度更希望美国海军可以帮助印度建立地区军事能力，加强信息和情报交流，提高海域感知能力，提供人道主义援助。作为回报，印度愿意为美国的军事存在提供便利，但前提是美国海军需要与印度的安全合作伙伴共同行动。（三）以多边（小多边）组织和论坛为平台塑造区域安全架构在积极进行双边安全关系拓展的同时，印度利用已经存在的多边组织和论坛发起安全议题，彰显海洋安全维护和保障的重要性，联合应对海上传统与非传统安全挑战的迫切性，凝聚其伙伴国及相关国家共识，培育合力，塑造区域安全架构，推动自身在西印度洋区域安全利益的实现。
虽然印度倚重的多边组织，如环印度洋联盟和印度海军研讨会并非专门聚焦于西印度洋区域的多边组织，但通过这些组织对整个印度洋区域的覆盖，印度仍可以将其战略目标和行动意图贯彻并推广至西印度洋区域。印度尽力利用环印度洋联盟的优势增强西印度洋国家对海洋安全的重视。2014年9月，印度发起首次印度洋对话会议，探讨该区域面临的安全挑战，以加强在 灾 害、风险管理能力建设等方面的合作。在印度的推动下，海上安全与保障逐渐成为重点领域，并计划建立一个“让利益相关方在防御和安全问题之间进行对话的定期论坛”。2017年11月，第二次环印度洋联盟海上安全与保障专家会议制定了题为 “环印度洋海上安全和保障蓝图”的成果文件，这成为专家组工作的基础性文件，而文件则实质上反映了印度的战略意图。
2018年9月，海上安全与保障专家工作组（WGMSS）正式成立。对印度而言，创设这些议题并推动其具体实施，旨在应对大国在海洋领域的竞争尤其是中国在印度洋区域影响力的提升，以多边组织的合力构建涵盖整个区域的安全架构，以实现议题共享、安全共担，并推动议题实施使之成为地区海洋国家的优先事项。印度洋海军论坛（IONS）旨在通过提供一个开放和包容的论坛来讨论区域海洋问题，加强印度洋沿岸国家间的海军海上合作。该组织由印度创立，包括24个成员和8个观察员。印度洋海军论坛展示了印度在印度洋的战略意图，以海上合作及增强地区安全聚焦作为支柱，反映了印度积极参与并领导地缘政治力量发挥作用的雄心。
2018年该组织十年庆典研讨会在印度举行，主题为“印度洋海军论坛作为‘萨迦’倡议的催化剂”。印度利用研讨会平台推销莫迪“萨迦”倡议，实现印度区域繁荣与增长计划的意图极为明显。对印度来说，印度洋海军论坛是开展合作性海洋外交、减轻周边国家疑虑的重要平台。同时，印度也可以利用其轮值主席国的身份，极力避免大国对印度洋事务参与，彰显印度的领导角色。随着法国在印度海洋安全战略中的价值与作用凸显，印度与美国鼓励和支持法国作为2022年印度洋海军论坛的主席国，对法国印太防务战略中对灰色区域行动的关切予以更多的强调。
值得注意的是，环印度洋联盟和印度海军会议是涵盖整个印度洋区域的组织，而专门聚焦于西印度洋区域的印度洋委员会成为印度极为看重的地区组织。印度洋委员会是唯一由岛国组成的区域性组织，并致力于在大陆和国际舞台上捍卫其成员的特殊性。法国的成员资格使其能够主导该组织并将自己定位为印度洋大国，成员身份也使得法国在地区的存在和作用有了更大的合法性。印法战略关系延伸至印度洋，在法国支持下，印度成为印度洋委员会的观察员国。同时，马耳他、欧盟、中国、法语国际组织也是印度洋委员会的观察员，在西印度洋地缘政治升温的背景下，该组织的作用变得越来越重要。
为更有效地联合所谓“志同道合”的国家，凝聚威胁共识，提升议题针对性和行动效率，印度逐渐显露出对小多边安全合作的偏好。2019年10月，印度参加了法国举办的 “香草群岛”国家领导人会议，除了邀请印度企业参与 “香草群岛”的开发，马克龙提出的合作议程还包括海域感知、保护岛国脆弱的海洋环境以及防止霸权对海域国家的侵入。印法两国正在共同分享这一区域联合海上安全分析数据，并致力于进行联合海上监视。印度和法国在西印度洋的合作显示了印度将这一区域视为一个连贯的战略空间。2021年1月，印度观察家基金会和日本驻印度使馆、法国驻印度使馆联合举行研讨会，会议议题之一就是针对中国在西印度洋区域的政治与安全存在及影响，以及三国探讨加强区域安全合作的可能性。
从战略视角加以审视，法国将西印度洋区域作为其印太战略的重要组成部分，印度声称在印度洋有着天然战略利益并将西印度洋作为首要利益区域，日本则对整个地区的贸易和互联互通保持持久关注，因而西印度洋区域也成为法印日三边合作安排的聚焦。2022年3月科伦坡安全会议上，毛里求斯正式获准加入，成为原为印度—斯里兰卡—马尔代夫三国海上安全合作的新成员国，塞舌尔也有望从目前的观察员升级为正式成员。尽管塞舌尔和毛里求斯在地理范围上不属于南亚地区，但这两个国家与印度有着传统友好关系及密切的安全合作，两国的加入有利于加强海上安全和保障，打击人口贩运和跨国有组织犯罪，并增强网络安全以及关键基础设施和技术的保护。
通过与成员国的安全和防务合作以及在双边、小多边层面的军事演习，印度试图把科伦坡会议打造为印度洋次区域一级的有效安全框架。三边安全合作的最新例证则是印度、法国和阿拉伯联合酋长国（UAE）于2023年2月正式建立的一个三边战略倡议。三国是西印度洋地区的重要利益攸关方，三边战略倡议旨在加强能源、经济和国防等领域的合作，而预期的防务合作将采取联合军事演习、训练和访问、联合生产等形式。三国同样拥有幻影-2000和阵风战斗机，这将会提升三国空军互操作性的机会与可能性。同时，印度一方面与塞舌尔和毛里求斯等国开展双边安全合作，另一方面置身于多重小多边安全合作的网络中，这展示了印度对西印度洋地区采取的多维接触方式。
（四）以海域感知建设为重点建设内容印度在西印度洋区域的多重战略意图着眼于国家长时段和全维度的战略需求，其实施和实现需借助操作层面的逐级推进。分析印度在西印度洋区域的安全关系拓展可以看出，海域感知能力的建设与提升是其中的主线，成为当前及未来安全布局与关系拓展的重点内容。作为印度海军近年来极为重视的能力建设的指向，海域感知指的是“认识所有行为体在利益领域不断变化的海洋环境中的位置和意图，无论是本国、敌对势力还是中立国家。”西印度洋地区作为印度海洋战略的首要利益区域，对关键战略节点及海上通道的态势感知及威胁感知变得异常重要。
实质上，为实现印太战略愿景和推进印太海洋倡议，印度军事安全上采取了两手策略。其一就是在印度洋建立海域感知，更好地为政策和军事选择提供信息。其二则是扩大和维持印度海军的存在，最大限度地扩大其外延和可见度，并增加该领域的作战经验。海域感知创建了一个识别威胁和挑战的图像，力量存在则允许海军做出反应并形成新的发展。因西印度洋地区国家海军或海岸警卫队能力较弱，印度试图实现的海域感知主要是通过支持和打造塞舌尔、马达加斯加、毛里求斯的海域感知能力以及寻求与法美等国的合作实现的。印度很早即注意到海域感知对加强与印度洋国家海洋安全合作的“媒介”作用。
2008年2月的印度洋海军研讨会上，印度提出必须注重沿海小国的能力建设，不仅在硬件方面，还包括信息共享、海域感知及海上力量与执法机构的培训，实现标准操作程序（SoP）和最佳实践的交叉融合。此后，印度海军逐渐制定并实施其计划，在印太地区建立一个海岸监视雷达站网络，该网络由32个监测站组成，其中在毛里求斯设置8个海岸雷达监视站。印度对塞舌尔的援助和军售也以增强海域感知为主要方向，包括海上防御艇、（SDB）MK-5巡逻艇、Do-228海上巡逻飞机以及EL/M2022雷达等。这些硬件将显著提升塞舌尔在水面和空中的监测能力，获取附近海域的数据和信息。
印度则可以利用其提供的船舶实时获取信息及数据，通过联合行动中心协调海岸警卫队及海军的行动。印度在马达加斯加建立了监听站，配备雷达和监视设备以拦截海上通信，密切观察区域船舶信息，以此作为印度海军保护该国海上商业航道战略的一部分。通过与科钦（Kochi）及孟买的海军设施相连接，收集区域内活动的外军情报。2021年3月，印度海军与马达加斯加进行了首次联合海上巡逻及军事演习。通过联合军事演习，马达加斯加希望在能力建设以及建立白色航运信号系统方面获得印度更多的支持。印度加大了与法国在海域感知领域合作的力度。
《白色航运协议》的签署可以让印度实现对印度洋航运情报的共享。《武装部队相互提供后勤支持协议》则允许签署方船只进入彼此的海军基地。2019年8月，印度空间研究组织与法国国家空间研究中心（CNES）达成一项“联合海域感知任务”协议，用来识别和应对海上威胁。同时，两国还致力于开发和建造一个运载电信卫星、雷达和光学遥感仪器的卫星星座，以构成世界上第一个持续跟踪船舶的天基系统。这些卫星将由法国和印度联合操作，以监测印度洋上的船只。2020年，法国向印度设立的印度洋信息融合中心派遣联络官。同年3月，印度和法国第一次在留尼旺岛进行联合巡逻，印度海军官员表示这些行动 “可以维持国际海上航线的安全”。
在2022年5月印法两国海军的第二次联合海上巡逻中，海上监测成为任务重点，印度海军表示该部署将进一步增强南印度洋地区的海域感知、安全和保障。考虑到法国对印太事务参与的热情与实力以及印度、美国、澳大利亚安全战略上的紧密联系及军事平台的互操作性，印度对四国间军事设施协调寄予厚望。在一些学者看来，如能将四国在印度洋区域的设施连接成一个协作网络，可以对印度洋大部分地区进行全面海上监视，所能实现的海域感知能力将使中国海军的实力在冲突中变得异常脆弱。作为设想的一环，印度利用印法战略伙伴关系的延伸，与澳大利亚在海域感知领域形成协同。
2020年9月，三国举行副部长级战略对话，讨论深化印太地区安全合作。根据印度与澳大利亚达成的协议，两国海军可以联合使用印度的安达曼·尼科巴（Andamanand Nicobar）基地和澳大利亚的科科斯（Cocos）基地，而利用这些设施的关键优势是可以进行监视和完成海域感知任务。虽然澳大利亚地处东印度洋，但其拥有的军事设施可以大大扩展印度海军的活动范围。两国已达成协议，允许印度在科科斯基地建立临时卫星跟踪站，澳大利亚国内也有让印度使用达尔文（Darwin）、里尔芒斯（Learmonth）和科廷（Curtin）空军基地的提议。
一旦印度海军利用澳大利亚设施的提议得以实施并常态化，澳大利亚空军也可利用与印度海军的联系，进一步将其活动深入孟加拉湾乃至西印度洋，有助于扩大澳大利亚在印度洋中部和西部的影响力。而印美《后勤交流协议备忘录》等基础性协议的签署，在法理层面为印度利用美军设施以及相互提供准入和后勤支持铺平了道路。印度可以有效利用美、法、澳在印度洋已经拥有的关键岛屿和军事设施，这些岛屿和设施提供战略通道和覆盖重要海洋区域，能够共同应对印度洋新出现的威胁和挑战。
三、制约与挑战印度试图
在西印度洋区域建构其净安全提供者的安全角色，并实现其多重战略目标。从战略实效来看，印度在这一区域的安全关系得以拓展，与印度洋岛国的安全合作也日渐紧密。但印度安全布局与关系拓展的进一步推进则受内外多种因素的约束与限制，其战略安全目标与现实情境之间存在落差。首先是印度实力先天不足，海军预算、基地布局、海军能力和部门协调等因素形成内在的约束。印度海军在三个军种中预算占比最低，且呈现逐年下滑态势。海军预算拨款从2012／2013财年的18％降至2018／2019财年的13％，影响其军力计划与能力发展。
印度西海岸虽拥有多个海军基地和航空站，但其巡逻与监测能力有限。海军基于任务的部署并非常规性军事力量存在，其行动愿景展示的是对重要海上战略通道的关注，难以支撑其宏大的战略抱负。印度的舰艇建设计划多为海外购进，国产化程度不高，舰载高科技装备严重依赖国外技术，适配及后勤保障问题仍然存在。同时，对于印度试图成为净安全提供者的战略目标来说，有限的舰队规模仅支持中远海活动能力，只能在印度洋北部及东部海域获得一定的制海权。在西印度洋区域，印度缺乏常规性战术力量存在，尤其是其试图打造的蓝水海军缺乏海军基地的支持和适配。
印度在塞舌尔、毛里求斯建立军事基地的努力也正面临着主权忧虑、民众抗议乃至地区国家与非盟担忧等多重因素的阻滞。同时，印度海军的组织结构还存在着战略计划的部门协调问题，海军的积极角色经常超越其他军种及政府的认知，导致海军因其过于自信的地区政策与外交部关系长期紧张。其次，在西印度洋区域印度与选择性安全伙伴的关切并不一致，战略优先性差异导致彼此协调难度增加。如塞舌尔和马达加斯加允许印度在其领土发展监测能力，同时不排斥美、法、欧盟建立相应设施及信息协调与行动中心。这些海洋岛国希望发展和提升海洋安全能力，建立包容性海洋安全架构，但并不排斥安全合作伙伴的多元化，这与印度意图发展拒斥性、选择性安全伙伴关系及排他性安全架构的目标并不吻合。
遭受质疑的还有印度海军的履约及交付能力。虽然印度与多个区域岛国签署协议，承诺提供安全维护等职能，但其承诺和交付经常存在差距，履约记录糟糕。同时，印度需要借助重要战略攸关方的支持和协调。从现有态势看，印法两国在西印度洋区域的安全合作较为密切。印美因战略聚焦和地区利益差异，在西印度洋区域并未形成紧密的安全协调。虽然印度于2022年4月举行的印美 “2＋2”会议上宣布将以准伙伴身份加入美国为首的联合海上力量，成为西印度洋的 “合作伙伴”，但印度海军的作用仅限于应对非传统挑战，如武装抢劫、贩毒、海洋污染和非法捕鱼。
尽管两国探讨并呼吁在西印度洋区域加强安全合作，但印美在现实协调层面面临着共享结构、议题协调、能力提升与适配、战略聚焦错位及顶层政策差异等多重问题。美日印澳四边机制2022年峰会上提出“印太海域态势感知伙伴关系”（IPMDA），这被认为是四边机制框架下实质性安全合作的展开，但其聚焦区域为东南亚及南太区域；目前，印澳之间仅限于达成相关协议，印度寄予厚望的法、印、美、澳四国间军事设施和战略岛屿的准入及互操作性仍处于设想阶段。再次，印度试图打造的区域安全架构存在涵盖范围有限、意图与实效不匹配等问题。
印度虽然极力推进环印度洋联盟、印度洋海军论坛国家间的安全合作，但这些合作的议题范围有限，且难以覆盖至整个印度洋区域。对于印度急欲提升的海域感知建设，参与合作的国家安全机构之间也缺乏用于监测和情报共享的整体网络。大国之间根源于海洋竞争和信任赤字，小国则缺乏能力，使得印度试图构建的区域安全架构难以实现整体性与一致性。同时，对于在西印度洋具有广泛参与性的区域安全架构——《吉布提行为准则（吉达修正案）》（DCoC）和提升区域海事安全方案（MASE），印度最初并没有加入或发展同这两个区域安全架构的联系。
只是在2017年，印度加入《吉布提行为准则（吉达修正案）》，获得观察员地位，为合作促进地区安全开启了可能性。而印度极为看重的印度洋委员会，在现有条件下该组织并未能将区域国家融入一个统一的地缘政治空间，从而导致其治理能力存在诸多限制。最后，印度极力渲染的中国军事存在及安全挑战并不为事实所支持，印度在这一区域的所谓优势难以转化为实际控制力。众所周知，中国仅在吉布提拥有一处保障设施，中国海军编队护航也仅集中于海盗频发的索马里海域。印度在此区域的海域感知建设，屡屡强调包含中国在内的传统与非传统安全威胁。
2020年中印边境对峙发生后，有学者呼吁印度应在西印度洋发挥自己的海军实力优势，通过积极的海洋外交和力量建设来遏制中国的力量存在。中国因在非洲的投资、援助及贸易关系，更关注经济合作及海上通道安全，而非聚焦于军事安全领域。双方战略重点的不同致使议题领域错位，除非两国关系急剧恶化导致全面冲突，否则难以用军事安全手段针对经济目标，尤其是印度主推的海域感知能力建设，至多形成一种声势上的威慑，体现模糊性威慑的信号传递、威慑以及辅助的情报分享功能。结语印度在西印度洋区域的安全布局与关系拓展，主要以西印度洋岛国为目标，同时借助法、美等海洋强国的支持和配合，采取的主要方式则是凭借与选择性安全伙伴及战略攸关方的合作。
同时，为配合并服务于其安全战略及政策倡议，印度在这一区域重点推动海域感知建设。尽管印度对海域感知的推动有维护、保障通道安全等内在因素的考量，但布控和阻遏中国的意图不容小觑。印度媒体、政界不断渲染和炒作中国商船在这一区域的频繁出现以及港口设施军事化的可能性，识别和获取中国船只的动向、数据和态势将成为印度未来区域海域感知建设的重要内容。为保障海上运输通道安全，展示其有能力对区域海洋事态施加影响，并对中国在该区域的海上运输构成监视和威慑，印度海军力图维持在西印度洋区域关键战略节点的存在，并发展与当地国家紧密的安全关系。
印度在这一区域军事基地和后勤设施虽然未形成规模能力，但通过建设中的阿加列加军事设施以及与美、法、澳签署的后勤保障协议，不排除印度在这一区域建设和利用军事设施的能力有进一步提升的可能。同时，印度与美国和日本仍持续探索在西印度洋区域展开进一步海洋安全合作的方式与领域，大国在这一区域的博弈将更趋激烈。作者简介：刘红良，赣南师范大学新加坡研究中心副教授、中国（昆明）南亚东南亚研究院特聘研究员本文整理自《南亚研究》2023年第4期，原标题为《莫迪政府在西印度洋地区的安全布局与关系拓展》本期编辑：杨春雪 江怡