作者 | 杨崇圣 雷定坤 冯理达编辑 | 崔洛宾 陈珏可 摘要经济特区（Special Economic Zones）作为一种有效的组织形式和特殊的经济载体，其下属各具特色和不同类型的形态，如保税区、自贸区、产业园区、高新区等，呈现出较强的产业集聚效应和交叉网络外部性特征，在促进人口和产业集中、加速信息交互流通、健全现代工业体系以及增强区域新竞争优势方面发挥着关键作用。本文通过实地调研，收集并梳理了金砖国家中的三国——中国、南非和印度的经济特区信息，从这三个国家经济特区的发展阶段、经济表现、空间布局、政府职能和运营商职能五个方面进行对比。
本文旨在通过对三个国家的经济特区进行详细的比较分析，以揭示每个国家在其经济特区发展中的优势和挑战。对中国、南非和印度的经济特区发展的比较表明，中国在通过经济特区计划吸引外国投资和促进经济增长方面最为成功。相比之下，印度政府在促进经济特区方面比南非政府更成功。南非政府虽然一直强调重塑良好环境的重要性，但在促进经济特区发展方面能动性较低，经济特区发展也相对缓慢。文章建议各国在发展园区策略时，需要注意其政府职能的转变，让园区的管理和运营更符合市场规律，以此实现园区的可持续发展。关键词：经济特区（SEZs）；
比较研究 中国 非洲 印度图片来源：观察者网园区/经济特区（Special Economic Zones，简称SEZs）经济当前在全球范围内蓬勃发展。[1]2019年数据显示，全球各国园区数量已达5383个，其中1000多个园区在2014年后建立。发达国家和发展中国家都有不同的园区项目，但相比之下，发展中国家的园区开发热情更甚。[2]目前，全球超过140个经济体实施园区发展战略，其中约75%的发展中经济体和几乎所有的转型经济体都在积极开展各类园区项目，园区俨然被视为经济增长的推动器。[3]按大洲分布，亚洲是全球园区数量最多的地区，拥有4046个园区，其中371个在建。
中国园区数量占全球近一半，达到2543个，其中13个在建。印度的园区总数为373个，其中142个在建。非洲的园区经济也呈快速发展态势。1970年，毛里求斯兴建非洲第一个出口加工区，截至2019年，非洲已拥有237个园区，其中51个仍在建设中，另有53个园区的建设已提上议程。[4]中国园区发展近半个世纪，增长势头迅猛。作为区域经济发展的先遣部队，这些园区对于改革开放和经济增长作出了重要贡献，并推动了中国的城市化进程。按园区发展形态划分，中国园区主要分为三种类型——传统型园区、平台型园区和生态型园区。
若从功能角度划分，中国园区还包括出口加工区、高新技术产业园区、保税区等多种模式。中国园区的成功运作吸引了许多国家，尤其是发展中国家的关注。部分发展中国家不仅愿意学习中国园区的发展经验，甚至直接向中国企业抛出橄榄枝，与其合作在海外建立中外合作贸易园区，以加快推动当地产业集群的发展，刺激区域经济的增长。[5]从这些园区的建设中，可以看出中国园区发展的模式、经验和路径对其他国家具有重要的参考价值。南非的园区发展并不顺利。虽然南非是非洲最大的工业国之一，但其经济长期处于低增长状态。近年来，南非国内生产总值中制造业所占的份额急剧下降。
南非从2001年开始设立工业开发区，2012年将既有的工业开发区统一转型为经济特区。[6]目前，南非共有12个园区，其中有10个指定发展园区，1个正在规划中。[7]然而，这些园区长期依赖政府资金维持运营，无法自负盈亏或创造利润。可以说，园区对促进南非整体经济发展的贡献微乎其微，也几乎没有吸引到能帮助其园区实现快速发展的投资。因此，南非园区急需借鉴国际上的成功经验，并结合自身实际情况改善园区发展条件、调整园区发展战略。印度最早的园区形式以自由贸易区和出口加工区为主。目前，印度有逾200个经济特区，并为逾200万人提供就业岗位，[8]为该国的出口收入作出重要贡献。
印度政府一直在促进经济特区的发展，向投资者提供各种税收和监管优惠，如所得税豁免、补贴和降低关税。印度经济特区中增长最多的一些关键行业包括信息技术、生物技术、工程以及珠宝制造和加工等。这些行业的增长促进了许多新经济特区的发展，特别是在班加罗尔、海德拉巴和金奈等城市。此外，政府也一直在推动多产品经济特区的发展，旨在为不同行业创造多样化的投资和出口机会。本文通过实地调研，收集并梳理了金砖国家中的三国——中国、南非和印度的经济特区信息，从这三个国家经济特区的发展阶段、经济表现、空间布局、政府职能和运营商职能五个方面进行对比。
在此基础上，将比较这三个国家园区发展的异同，探讨其发展路径，以更好地定位园区发展中存在的问题，并为其他发展中国家的园区发展提供建议。
一、园区比较研究回顾与比较标准的提出
在对园区比较研究进行回顾并提出比较标准之前，首先需明确比较研究在园区发展研究中扮演的关键角色，以及现有园区比较研究的主要特征和发展趋势。园区比较研究有助于深入理解各园区的发展状况，发掘其相似性和差异性，进而揭示普适的发展规律和趋势，从而为园区发展提供科学的策略和建议。（一）既有相关研究特点比较研究是园区发展研究的重要组成部分，对于深入了解园区发展、探讨其发展模式及政策意义具有重要价值。在我国的园区比较研究中，除了按照区域进行划分的方法，还有对不同类型园区的比较研究。现有的园区比较研究具有以下特点：首先，高新科技园区是既有研究的重点，研究对象主要集中在知名度较高、成立时间较长的园区，例如中关村科技园区和美国硅谷等。
[9]在研究方法方面，大多采用“三元参与理论”探讨政府、企业、科研机构或高校三者参与权重和职能等问题。孙都光等学者就利用该理论，比较和总结了国内外四个高科技园区的演化路径、产业分布以及三者的参与程度等方面。[10]其次，中国学者在园区比较研究中贡献最大，研究成果的时间跨度较广，自2005年开始陆续有研究成果。这也从侧面反映出我国园区发展的历史较为悠久、研究范围较广。再次，大部分比较研究都针对发展中国家的园区展开。例如，中国国际扶贫中心和联合国开发计划署在2015年发布的《中非园区比较研究》报告，比较了中非主要园区的发展；
[11]莎莉·瓦胡妮（S. Wahyuni）等学者比较了中国、马来西亚和泰国的园区；[12]梁齐健（Chee Kian Leong）则比较了中国和印度园区的增长和发展路径。[13]最后，所有比较研究中都或多或少地探讨了政府角色及其转型对园区发展的影响。例如王慧珍对日本北九州生态工业园和天津经济技术开发区的比较研究指出了政府提供的政策环境差异对园区发展的不同影响。[14]陆利华和张克俊从目标功能、政府作用、发展模式、区位选择、规划建设五个层面对我国和国外的高新科技园区进行的比较研究也强调了政府转变角色、分散职能对于高新园区专业化发展的重要性。
[15]综合来看，园区比较研究的比较层面非常丰富，尤其在园区发展阶段、空间布局、经济表现等方面有充分的论述。但是，这些研究在探讨政府职能方面存在一定的不足。当前使用较多的“三元参与理论”虽然包含了政府层面，但仅适用于高新科技园区的发展模式，而不能适用于广义的园区概念或其他园区类型。此外，其他研究中涉及政府职能的讨论很少有明显的理论框架支持，主要是作为政策建议的描述性研究展开。（二）比较标准的提出通过对文献的梳理，本文发现，在园区发展的不同阶段，政府的职能和角色转型这一研究点并未得到充分讨论。
因此，本文引入了在广义园区范围内对政府角色的讨论，将主要从政府、园区运营商和园区企业三个参与要素的方面，结合传统园区的区位要素对中国、南非和印度三国的园区特征进行比较。在园区比较标准的选择上，本文在承袭大多数园区比较研究中常用的标准，即园区发展的主要阶段和特点、园区的空间布局以及经济表现这三个方面的基础上，增加政府和园区运营商角色的比较分析，旨在从政商关系这一层面对园区发展展开更多思考。
第一，园区的发展阶段。对园区发展的历程和标志性事件进行梳理，有助于把握园区发展的脉络，并为园区发展做出可行性预测和建议。同时，通过对不同国家园区发展阶段的对比，可以基于彼此的历史发展经验，相互参照借鉴、取长补短。
第二，园区的经济表现。园区在国家经济发展中的作用以及为国家创造的价值，是较为直观地评估一国园区发展是否良性的一个标准。通过对不同国家园区经济表现的比较，可以了解不同国家园区发展的规模、量级和彼此的差距。
第三，园区的区位选址。一国园区的选址和布局能很大程度上反映出该国的区域经济发展状况及其经济发展战略布局。因此，园区的地理位置和分布特征应该被纳入比较体系。
第四，园区中政府的职能。对不同园区政府角色和转型的比较，可以较为直观地剖析政府在园区不同发展阶段的定位和职能。了解其他国家政府在园区发展中所起到的积极作用，可以从中借鉴一些有效手段和机制，并结合本国实际情况推行。同时，若有政府作用边界变化的参考案例，则在讨论本国政府对园区的行政管理和支持时，导向会更明晰。
第五，园区中的运营商。运营商在不同国家的园区中扮演着不同的角色，比较其职责范围可以明确其对园区发展的责任。同时，运营商的发展策略需要与所在区域的整体发展布局相呼应，以促进区域经济的发展。
二、中国、南非和印度的园区发展概况
在全球化与地方发展的复杂交织关系中，经济特区以其独特的政策和优势，在各国的经济发展进程中扮演着关键角色。以下内容将对中国、南非和印度的园区发展概况进行梳理，目标在于比较和理解这些国家如何利用经济特区发展策略来推动经济增长、吸引外资以及促进技术创新。（一）中国园区发展概况中国经济特区是中国为探索经济改革开放而实行的一项政策，始于1978年。最初，中国政府在广东省的深圳市、珠海市和汕头市以及福建省的厦门市共设立了四个经济特区，作为一个新的经济体制试验区，旨在吸引外资、推进出口和技术进步。这些经济特区享有一些在中国其他地区享受不到的优惠政策，例如低税率、外汇自由兑换和对外开放等政策，旨在吸引外资和推动国内经济发展。
至1984年，中国设立了14个沿海经济开发区。[16]截至2021年6月，中国国家级经济开发区已经发展至230个。[17]经济特区的建立和发展是为了在中国沿海地区推进更广泛的经济开放，促进经济发展。随着时间的推移，这些特殊经济区域在发展中逐渐具有更高自主权和更多政策层面的创新能力，成为中国经济发展的重要组成部分。自园区项目开展以来，其成功经验已经被其他国家借鉴和效仿。此外，经济特区的经验还为中国的改革开放进程提供了重要的经验和启示。2022年1—6月，中国230家国家级经济特区实际使用外资220亿美元，[18]其中，深圳、上海、天津等地的经济特区引进外资规模较大。
经济特区的贸易额和对外开放程度也较高。数据显示，2022年，中国230家国家级经开区进出口总额为10万亿元，其中包括出口6万亿元和进口4万亿元。[19]特别是深圳等地的经济特区，其对外贸易量较大。经济特区在推动中国经济发展、促进中国经济结构调整和推进科技创新等方面发挥了重要作用。经济特区通过引进外资、推进出口、提升技术水平等方式，促进了中国经济的快速发展。特别是在科技创新方面，经济特区的作用尤为突出。例如，深圳经济特区在引进国际先进技术和管理经验的同时，也积极培育本土高新技术企业，如华为、中兴、腾讯、海能达等，逐渐形成了一个以电子信息、生物医药、新材料等为主的高科技产业群。
这些企业成为中国的龙头企业，为中国的科技创新和产业升级作出了贡献。除经济效益外，经济特区还在政策创新、改革试验等方面发挥重要作用。经济特区的试验性质使其在探索新的税收体系、金融体系等方面可以进行更加大胆的尝试和创新，这些试验成果也为全国的改革开放进程乃至其他国家经济开发区的发展提供了宝贵的经验和启示。（二）南非园区发展概况南非最早的园区类型是工业开发区，其开发史可追溯到2000年9月，这类园区的主要目的是通过鼓励对出口导向型产业投资来发展南非本土制造业。2012年，南非政府将工业开发区转型为经济特区，并将其定义为加速南非工业化进程的关键工具之一，主要目的是吸引外国直接投资、出口增值产品、改善现有基础设施、发展新工业中心以及创造大量就业岗位。
2022年，南非共有11个政府指定发展的园区，分别是东开普省的库哈经济特区（Coega SEZ）、东伦敦经济特区（East London SEZ），夸祖鲁-纳塔尔省的理查兹湾经济特区（Richards Bay SEZ）、杜贝贸易港经济特区（Dube Trade Port SEZ），西开普省的萨尔达尼亚湾经济特区（Saldanha Bay SEZ）、亚特兰蒂斯经济特区（Atlantis SEZ），自由州省的马卢蒂经济特区（Maluti-A-Phofung SEZ），豪登省的奥坦博经济特区（OR Tambo SEZ）、茨瓦内汽车经济特区（Tshwane Automotive SEZ），林波波省的穆西纳-马可哈多经济特区（Musina/Makhado SEZ），普马兰加省的恩科马齐经济特区（Nkomazi SEZ）。
另外还有一个提上议程但未最终决定的园区——西北省的博亚纳拉经济特区（Bojanala SEZ）。[20]南非在20世纪90年代已开始策划推行园区经济，于1999年成立了库哈发展公司，为第一个工业开发区——库哈（Coega）的建立做准备。2000年南非正式实施工业开发区政策，并于2001年开始先后建立了四个工业开发区，分别是库哈（2001）、理查兹湾（2002）、东伦敦（2002）和奥坦博（2009）。这些园区初始规模较小，属于出口驱动型，且只提供增值税和关税激励措施。2002年库哈园区正式动工建造，接下来十年间，南非开始试运营这些园区项目。
[21]2012年，南非贸易与工业部（Department of Trade and Industry，DTI，下文简称贸工部）[22]对彼时四个运营的园区进行评估，认为其综合表现并未达到设定目标，具体表现在管理不力、缺乏合适的激励措施、综合规划不足以及利益攸关方协调不力等方面。[23]贸工部启动了对园区的政策审查，以期解决园区设计方案和制度上的缺陷，并最终修订了园区政策。基于此，南非现有工业开发区全部被转型为经济特区。2013年，南非开始对新的《经济特区法案》进行讨论，同年规划了十个新的园区。
2014年，《经济特区法案》通过，该法案涉及南非所有园区管理条例、监管和评估体系以及园区发展所需拨款和激励措施等各方面与园区发展相关的政策。2016年，该方案和相关条例正式开始实施，同时启动南非园区税收优惠政策的制定；2017年，南非国家财政部对税收优惠政策进行审核，并于2018年7月批准通过。2019—2020年，南非原计划完成所有现有工业开发区向经济特区的转型过程，但疫情的肆虐延缓了这一策略的推进。尽管南非正在大力推进园区经济的发展，但目前仍面临着两大挑战。
第一，园区难以实现财政自给自足。尽管南非政府已经投入大量资金用于园区的建设和运营，但园区仍处于初级阶段，这意味着园区仍然非常依赖政府的财政支持。[24]事实也证明，现阶段，除了库哈园区财务状况相对良好外，基本上所有的南非园区仍然严重依赖政府的财政支持。[25]此外，税收优惠也可能对政府的财政收入产生负面影响。
第二，南非园区基础设施较差、经济腹地狭窄，难以吸引投资。南非政府为了减少经济发展的地域差异，将大部分园区放在基础设施落后、经济发展水平低的前“黑人家园”[26]和最贫困地区附近。这些地区的特点是基础设施落后、技术能力不足、距离市场遥远以及经济联系薄弱。[27]因此，除集中精力建设园区外，政府还需投资建设园区周边区域的配套基础设施，这是一个巨大的财政负担。[28]政府和园区运营方还面临着两难选择：是培养和雇用本地受过教育或熟练的专业工人、利用完善的基础设施，还是等待园区产生的税收收入为教育、基础设施和其他设施等提供资金支持。
园区的区位问题以及基础设施问题使南非的园区相较于其他国家吸引力更小。（三）印度园区发展概况作为南亚次大陆大国，印度拥有超过14亿人口，且35岁以下中青年群体占人口主要组成部分，[29]市场规模庞大且充满活力。印度最早的特区形式以自由贸易区和出口加工区为主，建立于1965年的根德拉港出口加工区不仅是印度独立以来政府设立的首个特殊经济区，也是亚洲第一个享有特殊进出口政策的园区。[30]在当时的历史背景下，根德拉港出口加工区的设立本质上是印度政府的一种“无奈之举”，旨在通过给予加工区内不同于国内市场的优惠税收政策，例如免除公司所得税、销售税、特别商品附加税、进口设备关税等，刺激国内出口的增长。
此外，由于当时不存在正式的立法等制度性约束，根德拉港出口加工区从设立到运行的整个过程操作空间相当灵活，因为对于印度政府来说，出口加工区本质上是促进国内产品出口的工具，也是一个试错的过程。当时印度政府甚至做出更加大胆的承诺，例如允许出口加工区企业向国内关税区（DTA）出口商品，最高限额为其产量的25%。[31]在根德拉港出口加工区设立后，印度联邦政府陆续在全国各地主导设立了6个基于同样出口目的的出口加工区。其中最有名的是1973年在孟买西北郊设立的第二个出口加工区——圣塔克鲁兹电子出口加工区（Santacruz Electronics Export Processing Zone，简称SEEPZ）。
园区占地约607亩，[32]d相较于根德拉出口加工区，该园区交通更为便利，基础设施也相对完善。园区最初主要聚焦于电子制造业下单类产品的出口加工，1986年，其业务范围拓展到珠宝加工产业，园区功能也向复合型的出口产业园区发展。1980年年初成立的坦登委员会（Tandon Committee）被要求对印度的出口政策，尤其是出口导向的加工区以及自由贸易区提出建议报告。坦登委员会的报告表明，类似根德拉、圣塔克鲁兹出口加工区以及自由贸易区的设立能通过提升出口创汇并增加就业机会，在经济增长的过程中扮演重要角色。
[33]在该委员会的建议和综合评估基础上，印度联邦政府又相继设立5个出口加工区：位于北方邦的诺伊达出口加工区（Noida EPZ）、位于西孟加拉邦的法尔塔出口加工区（Falta EPZ）、位于喀拉拉邦的科钦出口加工区（Cochin EPZ）、位于泰米尔纳德邦首府金奈的马德拉斯出口加工区（Madras EPZ）以及位于安得拉邦的维沙卡帕特纳出口加工区（Visakhapatnam EPZ）。
联邦政府设立的这7个出口加工区在2000年与2003年前后一并转型为印度多产品特殊经济区（Multi-Product Special Economic Zones，简称MP-SEZs），统一归政府所有，因为当时的私人资本不允许参与特区的开发，直到拉奥执政后实施的一系列经济改革计划以及1994年外贸政策的出台才在一定程度上改变了这一限制。[34]位于古吉拉特的苏拉特出口加工区（Surat EPZ，现为苏拉特特殊经济区）是印度第一个私营资本参与开发并成功运营的制造业加工园区。印度《进出口政策（1997—2002）》中首次提出了一个针对特区设立与发展的新方案，该方案从2000年4月开始实行。
该发展方案扩展了经济特区的原本定义——产业发展的特殊“飞地”，首次明确经济特区应同时考虑为商贸环境提供高质量的基础设施建设，并将社会民生等因素纳入经济特区的整体发展体系中。此外，在该方案的指导下，以往联邦政府所设立的7大出口加工区全部转换为综合性经济特区，且在2000—2005年之间，许多省邦政府通过公私合作伙伴关系模式（Public-Private Partnership，简称PPP）又先后设立了11个经济特区。2006年，印度正式通过了《印度特殊经济区法案（2005）》（Special Economic Zones Act, 2005，以下简称《印度特区法（2005）》），印度经济特区自此开启了飞速发展的过程。
截至2022年11月，印度一共有376个获得认证的经济特区，占地总共约4.6万公顷。其中270个园区已正式进入运营状态，共有超过5620家企业入驻这些大大小小的园区，总共吸引投资额达到6.4万亿卢比（约783亿美金），提供了近280万个正式工作岗位。[35]从比较视角分析，印度经济特区的发展并未达到自身预期，至少当下的境况与2000年初印度商工部部长考察中国特区后的憧憬与信心差距甚大。[36]总体来看，印度并未充分认识和遵循园区科学发展的不同阶段的要求，而是在短时间内实现了特区数量和规模的急剧膨胀。
此外，印度复杂的政治生态、混乱的制度建设以及低效的行政效力，使得园区未能成为推进国内制造业发展及促进出口的引擎。
三、比较视野下三国园区发展路径中国的园区发展历史相对较长，园区数量世界最多，
这意味着中国的园区发展经验相对丰富，有足够多的案例值得参考。因此，通过比较中国、南非、印度三国园区的发展阶段、经济表现、区位选址、政府职能以及运营商角色，有利于梳理南非和印度园区的发展路径，明确导致这些困难与挑战的原因。（一）发展阶段1. 中国中国的各类园区是国家对外开放政策的产物。20世纪80年代，中国政府看到自贸区和出口加工区对一些国家区域经济发展的促进作用，便开始尝试把园区模式引入中国。1981年，国家在沿海城市成立首批经济技术开发区，从此，园区经济在中国迅速落地生根。过去30余年中，园区经济经历了四次比较大的转型。
1984年，首批10个国家级经济技术开发区在多个沿海城市成立，[37]以更有效率地推进对外开放、活跃区域经济。第一阶段（1984—1991）主要是试验阶段，将园区作为“试点”以检验国外区域经济模式在中国的可行性，即检验在国外能促进区域经济发展的园区模式被引入中国后，能否加快对外开放的进程并促进区域经济的发展。[38]该阶段引进的多为低技术含量的劳动密集型中小企业，基本不涉及技术转让或技术转移。1992年，园区进入高速发展的第二阶段（1992—1999），园区建设范围从沿海地区内伸至沿江和内陆地区，以平衡区域间的经济发展。
第二阶段开发区侧重产业转型，弱化中小资本的地位，引进更多跨国企业，吸引大额度投资。第三阶段（2000—2002）为平稳发展阶段，园区覆盖的地理位置进一步向内陆延伸，顺应“西部大开发”策略，力求改变区域发展不平衡加剧的趋势。这一阶段经开区的设立主要为匹配中国“西部大开发”策略服务，以求改变当时区域发展不平衡的趋势。在该阶段，国家级开发区具备更为坚实的经济发展基础和更完善的投资环境。其中，部分发展较早、规模较大的经济开发区功能也日益完备，从初始的单一工业园逐渐转变为集生产、生活、金融服务、旅游等多功能为一体的新区。
此外，由于外部竞争日益激烈，国家级开发区在该阶段亦面临“第二次创业”的任务。[39]第四阶段（2003年至今）为创新转型阶段。这一阶段园区出现了各种模式创新，比如产城融合和多元化投资等。2003年迄今，园区职能进一步转变，主要表现在六个方面，即“六个成为”：“努力建设成为促进国内发展和扩大对外开放的结合体；成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；
成为推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵。”[40]在这个阶段，中国园区也出现了与以往单一园区发展理念完全不同的创新模式——产城融合。第
一、
二、三阶段是园区经济量变的过程，主要是以发展传统型园区为主，
在全国各地复制成功的园区模式以促进地方经济的发展并平衡区域间的经济。从第四阶段开始，园区经济出现了各种不同类型的创新模式。在这一阶段，无论是政府在园区经济中的角色还是园区与所在城市的生态互动都有了非常大的转变。2. 南非自1994年以来，后种族隔离时代的南非政府迫切需要解决前一届政府遗留的在不同区域间日益加剧的失衡问题，如高失业率、经济增长缓慢以及弱势群体对发展机会和社会福祉的迫切需求等。要解决这些问题，新政府的一项重要任务就是创造更多就业机会，同时努力消除社会不平等。
于是，南非新政府采取了一系列空间干预措施，其中比较有代表性的措施有1995年的空间开发项目、2000年的工业开发区项目、2006年的“国家空间发展展望”计划、2012年的“国家基础设施计划”和经济特区项目等。需要补充的是，南非政府曾短暂考虑引入“出口加工区计划”（Export Processing Zones，简称EPZs），因为它被认为可能会具有促进出口导向经济增长和发展实体经济的潜力，但最终该计划未能实施。工业开发区项目于2000年正式启动后，运营和发展始终不温不火，南非贸工部于2012年对该项目过去12年的整体运营进行评估后，认为其并未达到当初设定时的预期。
因此，南非已成立的五个工业开发区基于2011年提案的《经济特区法案》转型为经济特区。综上所述，南非的园区发展大致可以分为三个阶段：第一阶段为前期调研阶段（1994—2000）。这一时期主要侧重于评估园区项目的可行性，就园区的类型和选址等前期规划进行调研，以及对其他国家发展较为成功的园区进行实地考察。该阶段实际为园区的筹备和规划阶段，并无实体项目落地。第二阶段为初步发展阶段（2000—2012）。2000年，基于如美国、德国和中国等较为成功的园区发展案例，南非政府开始引入园区概念，并先后在南非的国际交通中心、枢纽港口或毗邻区域建立了第一批工业开发区。
第一批园区共4个，分别是库哈工业开发区、东伦敦工业开发区、理查兹湾工业开发区和奥坦博国际机场工业开发区。之后十年间，南非再无新的园区建立。第三阶段为转型突破阶段（2012年至今）。2012年贸工部对园区运营的评估报告中指出，南非工业开发区的设计理念主要聚焦于园区内活动和入驻企业，而较少关注园区外的经济活动及与外部的联系和互动。相较中国、新加坡和坦桑尼亚等国的园区，南非工业开发区对潜在投资者缺乏吸引力。[41]这些限制导致该方案未能为外国投资创造有吸引力的投资环境，从而导致工业开发区的整体表现不尽如人意。
基于此，南非政府开始尝试新的园区模式——经济特区，着手将现有工业开发区和规划中的园区统一命名为经济特区并开始探索如何转型。相较于上一阶段的工业开发区发展目标，新的经济特区侧重于发展制造业和服务业来打造核心竞争力；让园区的运行和发展有利于南非矿物和自然资源的开采；创造就业的同时促进中、小、微企业以及合作社之间的合作，并促进技能和技术转让；促进南非区域发展及创造新的且有创新性的经济活动；完善工业设施，支持工业活动开展以及吸引国内外直接投资。[42]3. 印度《印度特区法（2005）》的出台和实施给予了经济特区开发者税收等诸多政策优惠，以正式法律的形式对经济特区的审批、开发、运行、监管的整个过程做出了制度性约束，也开启了印度经济特区快速发展的阶段。
回顾印度园区1965年以来的发展史，学界对印度经济特区的发展阶段存在不同的划分标准和方式。阿拉达·阿格拉瓦尔（Aradhna Aggrawal）将印度经济特区的发展历程分为由联邦政府零星地设立出口加工区的初始阶段（1964—1985），由联邦政府和邦政府开始相继推动特区建设的扩张阶段（1985—1991），园区稳步发展、外汇创收增长的巩固阶段（1991—2000）以及私有资本大量进入园区建设和发展、园区建设全面铺开的显现阶段（2000年至今）。
[43]马里尼·丹得丽（Malini Tantri）则相对粗略地将这一历程分为出口加工区（EPZ）的扩张阶段（1960—1990）、自由经济改革政策推行后出口加工区的再次扩张阶段（1990—2000）以及2000年之后的经济特区阶段。[44]牛旻昱则将这一历程分为发展探索阶段（1965—1991）、发展调整阶段（1991—2000）和发展规范阶段（2000年至今）。[45]这些划分方式体现了学者们对印度园区发展关注的侧重点。不过，本文认为，印度经济特区发展史上最核心的时间节点应该是2005年前后经济特区法案的酝酿和正式出台。
从园区体量上看，《印度特区法（2005）》出台前后印度特区数量差别巨大。2005年以前，印度自1965—2005年的40年中仅有19个受认证的经济特区，其中7个是联邦政府早期设立的出口加工区，12个是包括由邦政府单独出资和部分私有资本参与的以公私合营形式设立的特区，总共占地约2100公顷；而2005—2020年的15年间，印度特区数量和总占地面积相较特区法出台前都增长了近20倍。[46]从体量上看，2005年之后印度经济特区才真正迎来了爆发式的增长和发展阶段。从政府治理的角度看，联邦政府正式出台经济特区法不仅是对部分省邦早前经济特区发展畅想的一种正式回应，也表现出联邦与省邦政府在经济特区治理权力上的清晰划分。
当然，由于经济特区治理方式和治理效果的差异，在特区法案正式出台后的15年中，地方经济特区的治理差异也随之显现。从该角度看，2005年也标志着经济特区治理的认识和分析维度由早前完全由联邦政府主导、省邦政府辅佐到省邦政府主导性凸显的转变。倘若从比较的视角审视印度经济特区的发展历史，戈巴拉克里希南（Shankar Gopalakrishnan）的界定和诠释较为贴切。他将经济特区的发展历史大致划分为三个阶段，分别对应三种发展类型。第一阶段以韩国和中国台湾等地区为代表，从20世纪70年代起将这些特殊区域作为政策出口导向发展战略的一部分，给予其优惠的激励政策，但同时对这些特殊区域的发展企业提出了极为明确的目标要求，且始终与当地经济紧密联系，纯属经济导向。
第二阶段以拉美国家为代表，通过大量设立出口加工区，尽最大程度吸引国外资本，但粗放式地设立出口加工区并未实现实际效果。第三阶段指以中国为代表的经济特区发展奇迹，中国将经济改革政策进行“实验室”形式的探索研究，[47]以政府力量主导经济特区的设立和产业规划，土地政策、劳工政策、工资标准灵活变通，拉动区域经济增长，因此中国的园区模式并不单纯是经济导向，也包含政策改革的实践意味。[48]戈巴拉克里希南进一步指出，印度在其经济特区法案中所展现的政策定位实际上正是对标中国的经济特区发展经验，处于前述的第三阶段，其经济特区政策暗含着更多的政治考量。
（二）经济表现1. 中国自20世纪90年代起，中国大力发展园区建设，并将其视为刺激区域经济增长的关键手段，中国的园区数量、规模、发展理念等都位于世界前列。园区经济在推动中国经济发展和促进改革开放的进程中扮演着不可或缺的角色。根据2022年中国商务部外资司发布的数据，全国230家国家级经济技术开发区总体呈现较为稳定的发展，主要经济指标均保持同比增长。[49]2022年1—6月，全国共有230个国家级经济技术开发区，其规模以上工业总产值达到13.9万亿元人民币，同比增长10.5%。这些经开区的财政收入和税收收入分别达到1.2万亿元和1.1万亿元，虽然由于留抵退税相关政策的原因，同比分别下降9.5%和6.7%，但仍占全国同期财政收入比重和税收收入比重的11.4%和12.9%。
同时，这些经开区实现的进出口总额为4.1万亿元（其中出口2.4万亿元，进口1.7万亿元），同比增长14.5%，占全国同期进出口总额的比重为20.8%。此外，实际使用外资也实现了快速增长，达到220亿美元，同比增长47.2%，占全国同期实际使用外资（1124亿美元）的比重达到19.5%。[50]2. 南非南非并未披露所有园区详细的财政明细或经济表现。截至2016/2017财年，共有70家投资者在南非各个园区经营，预计投资额度在96亿兰特。2017/2018财年末，投资者数量增加到88家，投资价值155亿兰特。
有担保的非经营性投资者数量为63名，投资价值340亿兰特。至2018年8月，园区创造的直接就业岗位总数为12380个。4个园区在财政年度通过土地出售、出租或向投资者提供服务而获得的总收入为1.115亿兰特，出口销售总额为41亿兰特。[51]此外，数据显示，2018/2019财年第一季度和2019/2020财年第一季度之间，南非园区的投资者数量从110家增加到122家，投资总额超190亿兰特。直接就业人数也从前一年的13466人增加到15737人。[52]通过比较可以看出，南非的园区从数量、规模到创造的产值和中国相比还有较大差距，且目前在运营中的各园区营收能力较弱，对财政支持依赖较重。
3. 印度印度经济特区在吸引外国直接投资方面发挥了一定作用，但也无法明确证实其效果显著。由于2015年在印度的大型投资项目增多，印度首次超过中国，成为全球资本投资头号目的地，近两年仍势头不减，持续增长。[53]据官方数据，截至2006年，印度经济特区共计吸引投资金额约6亿美元，而2005—2006年间印度吸引外资净流入为70多亿美元。[54]而至2016年，印度经济开发区吸引投资总额增长了近100倍，其中2015—2016年一年中外资净流入就达360亿美元。[55]换言之，2005年之后的10年时间里，印度经济特区吸引的投资额占外资净流入的比例较小。
此外，印度官方也未曾公布印度经济特区所吸引的投资中外国直接投资所占的比例，但据印度商工部数据，大约九成的各类型经济特区都由国内投资公司开发建设，[56]至于这些国内投资人是否有效利用了外资及利用外资的比例，则不得而知。再者，印度经济特区并未实现出口创收的发展目的。《印度经济特区法（2005）》的前言中明确提出该法案目的在于“服务特殊经济区的建立、发展和管理，以促进出口”。[57]2004—2005年间，印度经济特区年出口额只占整体出口额的5%，就业人数只占约1%。2005年之后的十多年时间里，经济特区出口额占全国总出口额的比例在30%上下浮动，最高年份（2012/2013财年）也未超过40%。
[58]印度经济特区出口总额占其国内生产总值的比重从未超过5%，而中国深圳特区在2007年出口占国内生产总值比重就已达5%。[59]换言之，印度在特区法案通过的10年时间里，全国所有的近400个经济特区对其国内生产总值的贡献不及一个深圳特区。此外，经济特区被视为国内关税区（Domestic Tariff Area，简称DTA）之外的“飞地”，因而特区出口的货物无论是销往其他国家，还是向内进入印度的国内关税区，都一并算作经济特区出口。印度审计署（Comptroller and Auditor General of India，简称CAG）2007年对国内所有经济特区的审计报告显示，特区创造的出口大部分都“出口”到了国内关税区。
印度审计署2014年的报告进一步指出该比例平均为15%，且出口中不算作正向净外汇的数额逐渐超过了算作正向净外汇的国内关税区的销售价值。[60]综上，印度经济特区的出口表现低迷，对印度的外汇创收贡献十分有限。（三）空间布局1. 中国随着改革开放政策的不断推进，中国的开发区选址经历了从沿海城市到沿江城市再到内陆城市、从“点”到“线”再到“面”的演变过程。第一阶段是1984—1991年期间，中国政府于1984年5月开放了14个沿海港口城市，随后在这些城市建立了14个经济技术开发区，以更有效地推进对外开放和激活区域经济。
第二阶段是1992—1999年，是中国经济开发区快速发展的时期。1992年，政府在部分边境地区建立了14个边境经济合作区，以推动中国边境地区的经济发展和开展双边经济合作。1992—1993年，中国又设立了包括营口、长春、沈阳等在内的第二批18个国家级经济技术开发区。[61]在这一时期，随着我国对外开放区域逐渐扩大，开发区的地域分布也从沿海地区逐渐扩展至内陆和沿江区域。由于最初批准设立的开发区大多位于我国东部，而中、西部地区的经济发展相对滞后。为了解决区域发展不平衡的问题，中国于1999年开始实施西部大开发战略。
第三阶段是2000—2002年，国家批准了17个开发区，包括合肥、郑州、西安、长沙等省会城市。[62]至此，国家级经济开发区已经覆盖了中西部地区省会城市。在第四阶段，各个区域的园区数量有所增加，但区域分布与前一阶段相比并没有明显变化，该阶段园区的发展主要侧重于政府职能转变和产城融合概念的实施。截至2022年6月，中国共有230个国家级经济开发区，其中东部地区112个、中部地区68个、西部地区50个。[63]通过比较可以发现，中部和西部的国家级园区数量明显增加，这也说明我国园区的空间布局更趋于均衡。
2.南非总体来看，南非的经济开发区选址和发展策略在初期试验阶段和中国类似，都是从沿海港口城市或其邻近区域开始试点。南非政府早期选择了四个经济开发区，其中库哈、理查兹湾和东伦敦都位于南非东南沿海的港口城市或其附近，并且是重要的交通枢纽，奥坦博国际机场园区位于豪登省的奥坦博国际机场。该机场是非洲最大机场，基础设施齐全，每年可处理货物逾40万吨、接待游客2100万余人次。[64]南非政府的目标是通过这些经济开发区服务出口制造业、鼓励出口行业并吸引外资。但在2012年，南非政府对其经济开发区的运营整体状况做了评估，发现其效果未达到预期，因而调整了经济开发区的策略，开始在全国范围内推行经济开发区项目。
与早期的经济开发区项目相比，南非新的经济开发区项目在主要目标上并未大幅调整，仍以促进产业发展、刺激经济增长、解决贫困和就业为核心要点。然而，南非新的经济开发区项目的空间分布具有两个主要特征。
第一，这些经济开发区的规划和布局与南非的“黑人家园”以及南非2006年国家基础设施计划中提及的23个基础设施建设滞后、经济发展缓慢的最贫困区域高度重合，这些区域远离市场、基础设施不完善且劳动力技能水平有限。[65]
第二，南非的经济开发区空间布局是从东南部沿海区域延伸到内陆区域，政府对经济开发区、规模较大的产业集群、区域集群和企业发展中心的规划布局中，除了通过经济开发区刺激区域经济发展外，还采用不同的空间经济干预手段和措施来刺激区域发展，推动再工业化进程。与南非前班图斯坦地区（Bantustan）和最贫困区域相比，这些规划在整体布局上，对最不发达地区的关注最多。[66]3. 印度印度近400个获得正式认证的经济特区在空间分布上整体呈现出“北稀南密，西多东少”的特点。[67]人口稠密、地势平坦的北方区域经济特区分布较少，尤其是大型综合类经济特区。
超过三分之二的经济特区集中在南方的泰米尔纳德邦、古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦、卡纳塔克邦和安得拉邦等地区，东部的奥里萨邦以及东北部地区则鲜有特区分布。[68]印度经济特区法案颁布前，17个由印度联邦政府设立的大型园区中，除了分布在首都德里区（National Capital Region，简称NCR）的诺伊达（Noida）和中央邦的3个园区，其余都分布在印度沿海港口地带。将园区设立在沿海港口地区，能在实际运营中有效减少运输成本，更好地实现来料再加工和出口，符合区域经济学的基本原理。但2005年后设立的300多个园区，其空间分布上愈发向内陆靠近，特区开发者倾向选择基础设施较为成熟的区域。
由于大量私营开发商进入特区建设领域，站在私营开发商的立场上，极力减少开发成本而选择城市基础设施相对完善的内陆区域，无可厚非；但是从经济发展的宏观布局来看，上百个经济特区逐渐向内陆城市中心靠近，这与印度当初希冀通过设立园区推动地方基础设施建设的目的相悖。[69]印度经济特区这样的空间分布还存在另一种解释，即特区的类型使然。截至2022年11月，印度376个正式认证的经济特区中有超过60%属于信息技术及相关服务业（IT & ITeS）。[70]这些信息技术产业园区由于不存在劳动密集型的制造业企业，对厂房及占地并未有过高要求，且由于该行业普遍需要中高技术人才，同时较大程度依赖所在城市的经济发展活力，因此这类园区在空间分布上多集中于大城市及其周边地区。
（四）政府职能1. 中国中国园区的演变经历了传统型园区、平台型园区和生态型园区等不同类型，且这三种园区类型目前在中国的国家级新区中共存，但传统型园区正在向平台型和生态型园区转变。在三种园区类型中，政府职能也各有侧重。在1984—2003年间，中国建立的绝大多数开发区都采用了政府主导的运营模式，即政府独资、包办并主导园区的整体发展。这类园区统称为传统型园区，其运营方式通常是用一个管理班子来掌管国有性质的开发区建筑和管理公司以及开发区管委会。从早期的深圳蛇口工业区、北京新技术产业开发区（现中关村）到21世纪初随着西部大开发战略批准设立的17个开发区，其建设和发展都由政府全程主导加运营。
在这些传统型园区中，政府的职能十分明确，即扮演“保姆”角色——政府不仅负责园区开发初期的设计、规划和招商引资等事宜，还必须为园区提供社会服务和各种软硬件配套设施，同时也必须承担指导园区经济发展和直面竞争市场的战略指导的责任。[71]平台型园区则是放开政府主导的创新性产物，即一些园区开始引入第三方机构来单独承担园区的管理和运营，政府不再干涉园区内的经济活动，让园区发展更符合市场规律。目前，有一批企业专注于不同类型园区的开发和管理，如泰达、启迪和华夏幸福等。政府主要参与开发区的规划和土地批准，在园区成立之初，就确定好园区内入驻企业和配套服务企业类型。
接下来则由园区运营企业搭建平台，政府告别以往在园区发展中扮演的“保姆”角色，回归到为平台型园区中的入驻企业提供相应社会服务和配套基础设施的行政职能。在中国，带有明显平台属性的园区有苏州工业园、两江新区和舟山群岛新区等。经过平台型园区经济模式的发展，中国部分园区已经进化成生产和生活空间相互交合重叠的多功能复合型生态城市，实现了产城融合，最典型的例子是深圳。在这个过程中，政府的职能再次转型，以更好地服务园区和其他功能区内的产业和人民。王勇和杨崇圣等对三种园区形态中的政府职能进行了总结（见表1）。
在当今中国，产城融合正在进行，前文提到的苏州高新工业园区也在积极向产城有机融合的生态型园区转型。表1 中国不同园区经济形态下的政府作用的对比。资料来源：杨崇圣：《南非经济特区发展和转型研究》，中国社会科学出版社，2022，第152页。2. 南非南非园区发展进程中政府所发挥的职能基本符合我国传统型园区下政府的职能范围，但在部分园区又同时具备平台型园区下政府职能的部分特征。除博亚纳拉经济特区外，南非现有的11个园区都有各自的园区管理机构，或管理机构在筹建中。不同于中国园区发展初期采取的“两块牌子，一套班子”的管理机制，这些园区都由南非政府指定的第三方独立机构进行管理，且这些机构人员不同时在政府部门任职。
若单就园区运营商的独立性而言，南非园区的管理模式带有明显的平台特征——政企分离，独立的园区运营商管理园区的开发和发展，政府相关机构则负责管理各类行政事务。从企业性质及背景看，南非园区的运营商均具有国有企业背景，属于南非的中央、省级和地方三级政府，且由不同的政府部门共同进行综合管理。鉴于目前南非园区尚未具备盈利能力，园区的运营与发展重度依赖政府的财政支持。因此，政府在决定园区发展方向上具有至关重要的决策权。以库哈园区为例，库哈发展公司需要根据不同项目的花费进行申报，由南非贸工部逐一审批，这种行政程序相当烦琐，审批流程过于缓慢。
因此，尽管政府在大多数园区设立了三方机构，但由于这些机构或企业均为国有，从根本上仍受南非政府管控，可以视为政府的“分支机构”，因此其自主管理的权限有限。[72]南非园区的运营主体主要为国有企业，这表明政府拥有巨大的影响力和控制力。维护园区运营的资金主要由政府提供，因此政府在园区运营和发展过程中起到了至关重要的作用。尽管南非在大部分园区设立了三方机构，但由于这些机构或企业都为国有，实际上仍然受到政府的强大影响和控制。在实际的运营和管理机制中，政府基本上主导了园区的发展方向和管理运作。库哈园区审批程序的烦琐和缓慢也进一步证明了政府在园区发展过程中的强大影响力。
因此，南非园区的管理模式虽具有一定的平台型特征，但在实践中尚未能完全摆脱传统型园区的管理模式。3. 印度印度政府职能角色在其园区治理上经历了一次较大的转变，从全权主导特区建设过渡到以平台形式参与。2005年颁布的印度特区法案为经济特区的管理提供了法律依据。在经济特区治理结构中，联邦政府和邦政府同时担任治理主体，联邦政府在制度上占主导地位，而省邦政府则在特区实际发展和运行中扮演着核心角色。印度商业局（Department of Commerce）下属的经济特区处负责依据特区实际发展情况适时对管理办法提出修改意见，并向商业局以及印度商工部汇报。
经济特区法案赋予中央政府制定和修改特区涉及的联邦法及相关规定的权力，而省邦政府则有权制定经济特区的立法及推出相应的优惠政策，并给予发展专员一定的权力。发展专员是某个特定经济特区的最高行政长官，负责特区的建设和管理工作。印度园区在管理结构上呈现出治理主体双重管理的特点。联邦政府与邦政府都是经济特区的治理主体，联邦政府在制度上有绝对主导权，而省邦政府在经济特区的实际发展和运行中扮演着核心角色。《经济特区法（2005）》第49条明确赋予了中央政府针对经济特区所涉及的联邦法及相关规定的一切制定和修改权（除涉及劳工和工会的相关法律外）。
[73]换言之，依据该条款，中央政府可以终止、取消、修改经济特区法案而不需要通过议会的批准，有学者对此评论称，“这也很难让人相信该条款的宪法有效性”。[74]经济特区法案第45条是针对省邦政府的权力界定，即省邦政府在法案生效和具体实践中针对特区开发者和特区内企业单位进行具体的立法并推出相应的优惠政策，以及给予发展专员（Development Commissioner）一定的权力。如前所述，发展专员作为特区的最高行政长官，是园区建设和管理过程中的重要行为体，也是特区申请、设立和招商引资过程中的关键角色。
在经济特区与省邦政府之间、发展专员扮演着沟通和调解的重要角色。虽然特区法案赋予了中央政府较大的权力，但印度政府逐渐意识到特区的成功离不开联邦政府和邦政府之间的合作和协调，因此逐渐转向以平台形式参与经济特区建设和发展。总体来看，印度政府在经济特区治理上的职能角色经历了一定的转变。在特区建设初期，政府主导特区建设，直接制定政策并承担管理职责。随着特区建设的发展，政府逐渐转变为以平台形式参与，不再全权主导特区建设。现在，政府作为特区治理中的重要参与者和管理者，既有直接参与特区建设的职责，也有提供政策指导、审核特区建设方案的职责。
（五）运营商职能1. 中国在中国，园区经济发展的初期运作方式是由政府全权主导，称为“两块牌子，一套班子”。政府指派人员入园管理国有园区的开发，同时承担园区管理公司以及园区管委会两个机构的职能。然而，随着全国经济一体化程度加深和市场竞争的日益激烈，由政府全权主导的园区运营模式已经无法适应园区的发展。因此，政府开始逐渐退出园区的开发和管理，并转型为规划和服务性角色履行其管理职能。这一转变通过让有园区运作经验的机构承担企业管理职能，实现了政企分离。随着中国园区的发展，园区的运营方式和角色也在不断演变。
政府逐渐退出园区的开发和管理，转变为规划和服务性角色，以更加灵活的方式引导园区的发展。例如，政府可以在园区内设立产业规划部门，对园区内的产业发展进行规划和引导。政府还可以通过财政和税收政策对园区内的企业给予优惠，吸引更多优质企业入驻园区。此外，政府还可以提供各种公共服务，如道路、电力、水利等基础设施建设以及教育、医疗等社会服务，提高园区的生产力和生活质量。近年来，越来越多的园区开始转型为产城融合型园区。这种园区既有传统园区的特点，也有现代城市的功能和服务。在产城融合型园区中，园区的经济发展与城市的发展相互融合，不断增强园区的核心竞争力。
例如，上海自贸区临港新片区就是一种成功的产城融合型园区。该片区定位为“高端制造、海洋经济和现代服务业中心”，涵盖了高端装备制造、新一代信息技术、生物医药、人工智能等多个产业领域。同时，该片区还拥有完善的交通网络和城市基础设施，如浦东国际机场、洋山深水港等，形成了一个完整的城市生态系统。中国园区发展经历了从政府全权主导到政企分离再到产城融合的转型过程，这一过程中政府不断调整角色和职能，提高园区的发展质量和效益。在未来，中国的园区发展将继续向产城融合的方向发展，进一步提升园区的综合竞争力和城市的发展水平。
2. 南非南非的园区发展中，园区运营商的职能主要包括招商引资、土地开发、促进企业融合、缓解本地就业压力以及规划园区和周边生态之间的关系等。[75]然而，与中国的平台型园区运营商不同，目前南非的园区运营商并不具备独立管理园区和自负盈亏的能力。根据库哈园区的案例，虽然运营商承担招商引资和土地开发等职能，但其决策和行动需要得到政府各层级的批准，并受其监管；同时，园区的经济收益也需要上缴给政府。这意味着，南非的园区运营商在经营和管理园区时必须与政府、投资者和企业等各种利益相关者进行协商和合作以达到园区共赢的目标。
此外，南非园区运营商在园区发展策略方面的话语权会受到一定程度的制约。南非各个园区的项目审批、预算和企业签约等都需要经过层层审批和讨论，时间周期长且回复效率低。这就给园区运营商的发展带来很大的不确定性和挑战。如果园区运营商没有充足的资金支持，即使再好的发展策略也只是纸上谈兵。[76]以库哈为例，其管理困境主要源于政府管理机制的复杂性和行政效率的低下。南非政府缺乏高效率、透明度和可预测性的决策机制导致了库哈园区及其他经济特区的困境。例如，政府的审批程序通常需要数月甚至数年的时间，而园区企业则需要快速决策以抢占市场先机。
此外，库哈园区还受到两个不同部门及其下属机构的管理，分别是东开普省政府及其下属的经济发展、环境事务和旅游部，以及南非贸工部和纳尔逊·曼德拉市政府。两个行政体系和跨部门的管理运作，让园区信息的交流和决策进程冗长、烦琐和缓慢。这也增加了决策过程的复杂性和时间成本。[77]南非政府目前已经开始逐渐尝试退出园区的开发和管理，转向政策和服务性角色，出现由负责园区的开发和管理的全面领导转向政企分离的趋势。这就要求南非的园区运营商在经营和管理园区时，必须处理好与政府、投资者和企业等各种利益相关者的关系，并逐步提升自身的管理能力和话语权，以更好地促进园区经济发展。
3. 印度印度经济特区运营商或运营主体大致可分为三类，政府平台类投资公司、私营个体以及公私合营。这三种运营商大致对应着印度经济特区发展的不同历史阶段，早期印度园区的运营和管理主要由政府平台类公司全权负责，包括20世纪60年代至20世纪末设立的7大出口加工区；公私合营的运营主体主要覆盖了21世纪初的部分园区，而私营个体则是2005年后印度经济特区建设和运营的最主要的形式，尤其集中在中小型经济特区。这三类运营商在经营模式和运作方式上各有特点。政府平台类投资公司是印度经济特区早期的运营主体，在特区建设和管理方面具有一定的优势。
政府平台类投资公司具有较强的资金实力和丰富的经验，能够承担特区基础设施建设和管理等重大任务，在特区建设中起到引导作用，并且能够从整体上把握特区的发展方向和节奏。比如位于喀拉拉邦的科钦经济特区（Cochin SEZ），建设和运营主体为政府平台类投资公司——喀拉拉邦工业基础设施发展公司（Kerala Industrial Infrastructure Development Corporation，简称KINFRA)。该特区占地约41.7公顷，涉及电子硬件、工程技术、珠宝、软件服务、食品加工等多个领域，建设规模和投资额巨大。
[78]而政府平台类投资公司因其拥有的资金体量，能较好地承担如此大规模的投资建设项目。私营个体是2005年后印度特区建设和运营的最主要形式。私营个体在经营管理上更加灵活和高效，能够更快地适应市场变化、满足企业需求。例如，位于印度古吉拉特邦的贾姆讷格尔经济特区（Jamnagar SEZ）就是由信实工业公司（Reliance Industrial Limited，简称RIL）开发建造和运营的。特区除了拥有全世界最大的原油精炼厂，还涵盖电子通讯、纺织品加工、化工等多个行业，也是私营特区的成功案例。
公私合营是印度经济特区运营主体的另一种形式，它既能充分利用政府平台类投资公司的优势，又能够充分发挥私营个体的灵活性和效率。例如，泰米尔纳德邦的马辛德拉世界城（Mahindra World City）就是由泰米尔纳德工业发展公司（Tamil Nadu Industrial Development Corporation，简称TIDCO）和马辛德拉集团（Mahindra Group）合资建设和运营的，该特区引进了大量知名企业入驻，例如博世（Bosch）、戴姆勒（Daimler）、三菱等，成为一个非常成功的特区案例。
综上，印度经济特区的运营商具有灵活、高效和多样等特点。政府平台类投资公司在特区建设和管理方面具有优势，私营个体和公私合营则更加灵活和高效，能够更快地响应市场的需求和变化，有利于特区的发展和增长。此外，多样性也是印度经济特区运营商的特点之一。不同类型的运营商拥有不同的运作模式和优势，能够提供多种不同的服务和支持，满足特区内企业单元的多种需求。
四、政府角色的再思考通过对上述五个层面的对比，可以通过园区经济发展较快的中国反观南非和印度园区的发展，并对三国之间园区形态和发展的异同点进行进一步探讨（见表2）。笔者认为，三国园区在其发展阶段和空间布局上有类似之处，但在政府职能和运营商职能的定位上，有明显不同。对于“政府”和“市场”在园区发展中的边界定义也不尽相同。综合来看，中国的经济特区数量最多，且对国家进出口作出重大贡献。2022年1—6月，全国230个国家级经济技术开发区规模以上工业总产值达到13.9万亿元，实现的进出口总额为4.1万亿元。
[79]中国商务部数据显示，2021年，由国家级经济技术开发区贡献的进出口总额达到8.9万亿元，这一数据占全国进出口总额的比例为22.8%。[80]相比之下，印度和南非的经济特区在进出口收入方面还未达到同样水准。表2 中国、南非、印度园区发展对比。资料来源：杨崇圣：《南非经济特区发展和转型研究》，中国社会科学出版社，2022年，第 157—158 页。这三个国家的经济特区既有差异的主要原因是，政府在推进园区发展进程中对其自身职能和角色的定位有所不同。中国政府一直在积极推动经济特区的发展，并在税收和监管方面为投资者提供便利。
中国政府已经为经济特区建立了全面的法律和监管框架，并为投资者提供了一系列优惠政策，如豁免所得税、提供补贴和降低关税等。此外，中国政府一直致力于改善经济特区的基础设施，这为投资者入驻园区提供了更多便利条件。虽然印度政府也一直尝试积极推进其园区发展，并尝试在法律监管、园区服务和基础设施上投入更多精力，但其园区政策也面临着诸如土地征用、环境问题和当地社区的反对等挑战。此外，与中国相较，印度投资监管环境的可预测性和透明度较低。世界银行2020年的“经商便利度”排名中，印度在190个国家和地区中排名第63位，总分71分。
相比之下，中国以77.9分排在第31位，南非以67分排在第84位。这表明，与中国相比，印度的投资监管环境有所不及，但与南非相比，则更为有利。[81]南非各级政府要参与园区的管理，也要负责园区的运营并主导园区的发展，同时也是资金的主要来源。相对于中国而言，南非缺乏政府角色变化的趋势与动机，政府始终是戴有平台型园区“面具”的传统型园区角色。这使园区的运营商职能单一，依赖拨款，只能被动回应政府的要求。加之工会势力强大且偏向保护职工权利，导致投资者的议价空间较小。此外，该国的基础设施建设情况也对园区的发展构成挑战，在相对贫苦的区域基础设施不发达，使得投资者难有意向入驻这些地方的园区。
此外，在向投资者提供税收和监管激励方面的吸引力方面，南非相对于其他国家而言也没有强竞争力，这使得海外公司在南非经济特区投资的意愿不强。相比之下，中国政府和园区运营商在传统型、平台型和生态型的不同阶段已经完成了权责的下放，构建起了健康的政企关系。总的来说，对中国、南非和印度的经济特区发展的比较表明，中国在通过经济特区计划吸引外国投资和促进经济增长方面最为成功。中国政府在促进经济特区发展和提供税收及监管激励方面的积极态度是经济特区成功的关键因素。相比之下，印度政府在促进经济特区方面比南非政府态度更为积极，但不如中国。
南非政府一直在努力为经济特区创造一个有利的投资环境，但却赋予了经济开发区多重职能，这也限制了该国经济特区计划的成功。因此，对于印度和南非，尤其是南非政府而言，重新定位政府在园区发展中的职能和角色，使其能够更为匹配并更好服务园区的建设和发展，同时把握经济特区的“特”并放大自身优势，是一个重要命题。本文采取比较研究法，基于现有园区比较研究、文本和数据分析，对中国、南非和印度三国园区的主要发展阶段、园区经济表现、空间布局、政府以及园区运营商职能五个方面进行比较。对于园区发展，无论是中国、南非、印度还是其他拟发展园区经济的国家和地区，都要明确政府角色并定义园区核心优势，体现园区的“特殊”和“特别”之处，推动区域经济发展。
首先，明确园区中的政府职能。政府在园区建设和发展中应该发挥的职能是提供公共事务支持并监管园区内外部营商环境，而不是在设立了独立管理机构后，依旧采取传统行政手段“管理”园区运营商。政府在园区发展中需要扮演的重要角色是“由主导到服务”，而不是在园区发展中后期依旧扮演着“主导者”的角色。园区平台运营者和政府都应明晰其职能边界。政府有责任为园区提供各类公共物品和服务，有些是初期或者短期的，比如招商引资指导、规划改造等；有些则是长期且持续的，如公共安全、消防报警系统、教育及相关设施、电网和水资源等。
而园区运营者则应具备市场导向需求，而不是被动回应政府的行政管理要求，同时应对园区的产业集群发展和核心竞争力提升有明确规划。因此，园区运营者不是一味地协助政府，而是承担了更加面向市场的角色。园区运营者可定期行使一些政府职能，比如土地使用定价和对园区生产安全进行监管等，这能极大提升园区管理的灵活性和便利性。其次，明确园区功能，避免贪大求全。由于历史遗留问题，南非政府赋予园区太多功能，很有可能成为阻碍园区有目的、有重点发展的瓶颈。与之形成对比的是中国，由于中国园区发展较早，积累经验丰富，园区发展体系机制完善，在园区的职能规划上比较清晰，因此中国政府对园区的发展规划相对更为明确，且支持力度强。
南非政府应该依照具体的区位来规划园区的发展，做到地尽其利、人尽其用。印度政府在制度设定上颇为繁杂，但园区体系打造并不完善，大型园区的定位及中小型园区资源的整合还需进一步加强。最后，如何体现经济特区之“特”。在园区全球化大浪潮中，明确园区的自身定位，打造核心竞争优势，凸显其主要优势，是各国园区发展策略上至关重要的一环。经济开发区的特殊之处，不仅在于其优惠措施、税收政策、一站式服务等园区固有属性，更应在更早阶段明确政府和园区运营者的职能部署，充分洞悉政府和市场的互动机制，并明确园区发展的核心目标，实现园区可持续发展。
作者简介：杨崇圣，清华大学国际与地区研究院助理研究员，主要研究方向为非洲经济发展、城镇化进程和发展中国家园区经济雷定坤，清华大学国际与地区研究院助理研究员，主要研究方向为印度政府与政治冯理达，中国社会科学院世界历史研究所助理研究员，主要研究方向为非洲政治和土地政策注释：1.“园区”“经济特区”和“经济开发区”对应的英文名称相同，都为Special Economic Zones（SEZs）。园区下属有众多分类，如产业园、出口加工区、免税区等。基于语境需要，“园区”“经济特区”和“经开区”在本文中交替使用，三者在本文中含义相同。
2.UNCTAD, “World Investment Report 2019: Special Economic Zones”, June 12, 2019, p. 129, https://unctad.org/system/files/official-document/wir2019_en.pdf.3.UNCTAD, “World Investment Report 2019: Special Economic Zones”, June 12, 2019, p. 137, https://unctad.org/system/files/official-document/wir2019_en.pdf.4.UNCTAD, “World Investment Repo
rt 2019: Special Economic Zones”, June 12, 2019, p. 138, https://unctad.org/system/files/official-document/wir2019_en.pdf.5.截至2016年，这些中非合作园区包括：赞比亚中国经济贸易合作区、埃及苏伊士经贸合作区、尼日利亚莱基自由贸易区（中尼经贸合作区）、埃塞俄比亚东方工业园。
6.经济特区的范畴最大，包括工业园区、自贸区、科技园等。南非把工业开发区转成了经济特区，从小的类别直接转成了包容性最强的最大类别。
7.Department of Trade, Industry and Competition, Republic of South Africa, “Special Economic Zone (SEZ)”, August 2022, http://www.thedtic.gov.za/sectors-and-services-2/industrial-development/special-economic-zones/.8.Ministry of Commerce and Industry, Government of India, “Fact Sheet on Special Economic Zones as on 31.07.2018”, November 2
019, http://sezindia.nic.in/upload/5b67f4c187566FACT-SHEET.pdf.9.周英豪：《中美高科技园区发展模式比较及启示——以中关村和硅谷为例》，《企业经济》2010年第3期，第111—113页。
10.孙都光：《国内外高科技园区的比较研究及启示》，《决策咨询通讯》2005年第6期，第53—56页。11.《非洲筑巢，能否成功引凤？——非中经济特区比较研究》，中国国际扶贫中心/联合国开发计划署，2016年9月21日，https://www.undp.org/china/publications/if-africa-builds-nests-will-birds-come。
12.Sari Wahyuni, Esther Sri Astuti & Karina Miaprajna Utari, “Critical Outlook at Special Economic Zone in Asia: A Comparison between Indonesia, Malaysia, Thailand and China”, Journal of Indonesian Economy and Business, Vol. 28, No. 3, 2013, pp. 336-346.13.Chee Kian Leong, “Special Economic Zones and Growth in China and India: An Empirica
l Investigation”, International Economics and Economic Policy, Vol. 10, No. 4, 2013, pp. 549-567.14.王慧珍：《从日本北九州生态工业园对比天津经济技术开发区生态工业园的建设》，《天津科技》2006年第5期，第31—32页。
15.陆利华、张克俊：《我国与国外高新科技园区比较研究》，《中国科技论坛》2007年第3期，第126—130页。16.张翼、董蓓：《一串明珠点亮改革开放前沿》，《光明日报》2021年3月26日，第6版，https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2021-03/26/nw.D110000gmrb_20210326_1-06.htm。17.《国家级经济技术开发区边境经济合作区》，中华人民共和国商务部，2021年6月，http://www.mofcom.gov.cn/xglj/kaifaqu.shtml。
18.《2022年1—6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年8月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。19.《2022年国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年5月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。
20.Department of Trade, Industry and Competition, Republic of South Africa, “South Africa’s Special Economic Zones”, August 2022, http://www.thedtic.gov.za/wp-content/uploads/SEZ-brochure_2021.pdf.21.Department of Trade, Industry and Competition, Republic of South Africa, “Special Economic Zones Advisory Board Annual Report 2017/18”, Augu
st 2018, http://www.thedtic.gov.za/wp-content/uploads/SEZ_Annual_Report.pdf.22.南非贸易工业和竞争部（DTIC）是2019年基于南非贸易与工业部（DTI）和经济部（EDD）合并而成的。
2019年以前园区发展由DTI主导，2019年以后该部门统一改名为DTIC。本文相关内容时间节点均在2019年前，故使用DTI的名称。
23.“Special Economic Zones: Lessons for South Africa from International Evidence and Local Experience”, paper presented to the CDE Round Table Johannesburg, edited proceedings of a Round Table convened by the Centre for Development and Enterprise, June 19, 2012, https://www.cde.org.za/wp-content/uploads/2018/07/Special-Economic-Zones-Less
ons-for-South-Africa-from-international-evidence-and-local-experience-CDE-Report.pdf.24.Department of Trade and Industry, Republic of South Africa, “Special Economic Zones Implementation: Briefing to Portfolio Committee on Trade and Industry”, July 2015, https://accede.co.za/wp-content/uploads/2019/09/DTI%20SEZ%20Bulletin%202016%20copy.pd
f.25.Department of Trade and Industry, Republic of South Africa, “SEZ Performance Analysis Bulletin”, July 2015, p. 1, https://accede.co.za/wp-content/uploads/2019/09/DTI%20SEZ%20Bulletin%20 2016%20copy.pdf.26.“黑人家园”和“班图斯坦”含义一样，指的是南非以及西南非（今纳米比亚）的黑人居民保留的领土，是种族隔离政策的一部分。
南非政府在南非本土建立了10个班图斯坦，而在邻近的西南非（当时处于南非管理之下）亦建立了10个班图斯坦，目的是集中指定族裔群体成员，从而使这些领土上的居民均属同一种族，为南非不同黑人种族群体创建“自治”的基础。27.关于这些园区的概况，可参考Mark Allix, “Special Economic Zones: Proof of Pudding”, Financial Mail, April 6, 2015 ；
Etienne Nel & Christian Rogerson, “Re-Spatializing Development: Reflections from South Africa’s Recent Re-engagement with Planning for Special Economic Zones”, Urbani Izziv, Vol. 25 (supplement), 2014, pp. S24-S35 ；
Thomas Farole & Matthew Sharp, “Spatial Industrial Policy, Special Economic Zones, and Cities in South Africa”, National Treasury, January 18, 2018, https:// www.ukesa.info/download/N0pLMrXBAWfF84hu9iszKj6Vkv2J7PGS/Paper-5-SEZs-and-Cities.pdf。
28.National Treasury, South Africa, “Public-sector Infrastructure Update 2016”, 2016, http://www. treasury.gov.za/documents/national%20budget/2016/review/Annexure%20b.pdf.29.Laura Silver, Christine Huang & Laura Clancy, “Key Facts as India Surpasses China as the World’s Most Populous Country”, Pew Research Center, February 9, 2023, https:
//www.pewresearch.org/short-reads/2023/02/09/key-facts-as-india-surpasses-china-as-the-worlds-most-populous-country/.30.Aradhna Aggarwal, “Export Processing Zones in India: Analysis of the Export Performance”, Indian Council for Research on International Economic Relations, Working Paper, No. 148, 2004, pp. 1-2, https://www.econstor.eu/bi
tstream/10419/176170/1/icrier-wp-148.pdf.31.Malini L. Tantri, Special Economic Zones in India: Policy, Performance and Prospects, New York: Cambridge University Press, 2016, pp. 34-37.32.K. K. Subrahmanian & P. Mohanan Pillai, “Multinational Firms and Export Processing Zones”, Economic and Political Weekly, Vol. 13, No. 34, 1978, pp. 1473
-1477.33.Tandon Committee, “Report of the Committee on Export Strategy”, Ministry of Commerce and Industry, Government of India, 1980.34.Rajesh Mehta, “Trade Policy Reforms, 1991—92 to 1995—96: Their Impact on External Trade”, Economic and Political Weekly, Vol. 32, No. 15, 1997, pp. 779—784.35.Ministry of Commerce and Industry, Governmen
t of India, “Fact Sheet on Special Economic Zones as on 22.11.2022”, http://sezindia.nic.in/.36.2000 年 2 月，时任印度商工部部长的穆拉索里·马兰（Murasoli Maran）参观了包括深圳、厦门在内的中国经济特区，并公开表示回国后将致力于发展印度经济特区，复制中国的成功。
参见 Neena Haridas, “Interview with Murasoli Maran”, The Rediff Business Interview, March 31, 2000, https://www.rediff.com/business/2000/mar/31maran.htm。37.这10个经济技术开发区是秦皇岛经济技术开发区、宁波经济技术开发区、青岛经济技术开发区、烟台经济技术开发区、大连经济技术开发区、湛江经济技术开发区、天津经济技术开发区、南通经济技术开发区、连云港经济技术开发区和广州经济技术开发区。
参见《中国开发区审核公告目录（2006年版）》，中华人民共和国商务部，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/200704/W020190905487497735524.pdf。38.郑力璇：《试述中国开发区的转型与发展》，《经济问题》2011年第9期，第49—51页。39.金乾生：《开发区创新与发展》，经济科学出版社，2013；韩玉刚、王丹丹：《中国开发区向综合新城转型发展研究综述》，《区域经济评论》2016年第3期，第154—160页。
40.《中国外商投资报告2017》，中华人民共和国商务部，2018年6月14日，第119页，http://images.mofcom.gov.cn/wzs/201804/20180416161221341.pdf。
41.“Special Economic Zones: Lessons for South Africa from International Evidence and Local Experience”, paper presented to the CDE Round Table Johannesburg, edited proceedings of a Round Table convened by the Centre for Development and Enterprise, June 19, 2012, https://www.cde.org.za/ wp-content/uploads/2018/07/Special-Economic-Zones-Les
sons-for-South-Africa-from-international-evidence-and-local-experience-CDE-Report.pdf.42.Act No. 16, Special Economic Zones Act 2014, May 19, 2014, https://www.gov.za/sites/default/files/ gcis_document/201409/37664act16of2014specialeconzones19may2014.pdf.43.Aradhna Aggarwal, “Export Processing Zones in India: Analysis of the Export Perfor
mance”, Indian Council for Research on International Economic Relations, Working Paper, No. 148, 2004, pp. 4-8.44.Malini L. Tantri, Special Economic Zones in India: Policy, Performance and Prospects, New York: Cambridge University Press, 2016, pp. 12-19.45.牛旻昱：《印度经济特区的发展历史及其启示》，《经济技术与管理研究》2013年第3期，第103—105页。
46.Ministry of Commerce and Industry, Government of India, “Fact Sheet on Special Economic Zones as on 31.07.2018”, November 2019, http://sezindia.nic.in/upload/5b67f4c187566FACT-SHEET.pdf.47.这里指独具中国特色的“试点政策”。
48.Shankar Gopalakrishnan, “Negative Aspects of Special Economic Zones in China”, Economic and Political Weekly, Vol. 42, No. 17, 2007, pp. 1492-1494.49.《2022年1—6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年8月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。
50.《2022年1—6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年8月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。
51.DTI, “Special Economic Zones Advisory Board Annual Report 2017/18”, April 23, 2018, pp. 33-35, http://www.thedtic.gov.za/wp-content/uploads/SEZ_Annual_Report.pdf.52.“South African Special Economic Zones Programme: 2019”, Mail & Guardian, January 23, 2020, https://mg.co.za/article/2019-07-26-00-south-african-special-economic-zones-progr
amme/.53.Courtney Fingar, “India Knocks China from Top of FDI League Table”, Financial Times, April 22, 2016, http://big5.ftchinese.com/story/001067220/en?
ccode=LanguageSwitch&archive.54.Ministry of Commerce and Industry, Government of India, “Fact Sheet on Special Economic Zones as on 31.07.2018”, November, 2019, http://sezindia.nic.in/upload/5b67f4c187566FACT-SHEET.pdf.55.PTI, “FDI Inflows in 2016-17 to be Higher than 15.3% in 2015-16: Economic Affairs Secretary Shaktikanta Das”, The Econ
omic Times, June 16, 2016, https://economictimes.indiatimes.com/news/ economy/finance/fdi-inflows-in-2016-17-to-be-higher-than-15-3-in-2015-16-economic-affairs-secretary-shaktikanta-das/articleshow/52783662.cms?
from=mdr.56.Ministry of Commerce and Industry, Government of India, “List of Formal Approvals under SEZ Act 2005”, December 13, 2018, http://www.sezindia.nic.in/writereaddata/pdf/ListofFormalapprovals.pdf.57.Article 28, The Special Economic Zones Act, 2005, June 23, 2005, https://www.indiacode.nic.in/ bitstream/123456789/2042/3/a2005-28.pdf.58.笔者根据相关数据计算得出。
数据来源：Ministry of Commerce and Industry, Government of India, http://sezindia.nic.in/about-ep.asp；World Bank Indicators, https://databank.worldbank.org/source/ world-development-indicators ；
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60.Comptroller and Auditor General of India (CAG), Union Government of India, “Performance of Special Economic Zones, for the Year 2012-2013”, No. 21, 2014, p. 11, https://cag.gov.in/uploads/ download_audit_report/2014/Union_Performance_Dept_Revenue_Indirect_Taxes_Special_Economic_Zones_SEZs_21_2014.pdf.61.《中国外商投资报告2017》，中华人民共和国商务部，2018年6月14日，第118页，http://images.mofcom.gov.cn/wzs/201804/20180416161221341.pdf。
62.何春中：《开发区20年之痒：不能再穿新鞋走老路》，《中国青年报》2006年10月23日，http://zqb.cyol.com/content/2006-10/23/content_1546886.htm。63.《2022年1—6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年8月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。
64.“South African Special Economic Zones Programme: 2019”, Mail & Guardian, July 26, 2019, https:// mg.co.za/article/2019-07-26-00-south-african-special-economic-zones-programme/.65.杨崇圣：《南非经济特区发展和转型研究》，中国社会科学出版社，2022，第93页。
66.Christian Rogerson & Etienne Nel, “Redressing Inequality in South Africa: The Spatial Targeting of Distressed Areas”, Local Economy, Vol. 31, No. 1-2, 2016, pp. 28-41.67.正式认证的经济特区指开发商（特区建设者）早前已获得正式批准，且已完成了特区用地的征地过程。68.大致区域为所谓的“印地语带”（Hindi Belt），涵盖比哈尔邦、恰蒂斯加尔邦、喜马偕尔邦、中央邦、北方邦等9个省邦。
69.Anwar Mohammad Amir, “New Modes of Industrial Manufacturing: India’s Experience with Special Economic Zones”, Bulletin of Geography, No. 24, 2014, p. 14.70.笔者根据相关数据综合计算得出。数据来源：Ministry of Commerce and Industry, Government of India, “List of Notified SEZs (as on 22.11.2022)”, http://sezindia.nic.in/。
71.王勇、杨崇圣、陈美瑛：《我国园区经济的形态演进与政府作用变迁》，《创新与创业管理》2020年第1期，第122—135页。72.杨崇圣：《南非经济特区发展和转型研究》，中国社会科学出版社，2022，第153页。
73.Section 49, The Special Economic Zones Act, 2005, https://www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/ 2042/3/a2005-28.pdf.74.Andrew Harding, “The Indian Special Economic Zones Act 2005: Implications for Modelling the Law and Governance of SEZs”, in Connie Carter & Andrew Harding eds., Special Economic Zones in Asian Market Economies, New
York: Routledge, 2011, p. 159.75.Chongsheng Yang & Tom Kenyon, “Coega SEZ Development”, Interviewee with Gustav Meyer, Coega Conference Centre, November 7, 2016.76.Chongsheng Yang & Tom Kenyon, “Coega SEZ Development”, Interviewee with Andrew Whitfiled, Noninzi Luzipho Building, PE, November 8, 2016.77.杨崇圣：《南非经济特区发展和转型研究》，中国社会科学出版社，2022，第126页。
78.1983年印度政府估计的建设成本约1.5亿人民币，而后该特区有不同阶段的扩大，实际投资规模远超预估。参见“Particulars of Organization, Functions and Duties”, pp. 2-4, https://csez.com/rti/documents/about_csez.pdf。79.《2022年1—6月国家级经济技术开发区主要经济指标情况》，中华人民共和国商务部外国投资管理司，2022年8月22日，http://wzs.mofcom.gov.cn/article/ezone/tjsj/jd/202208/20220803342751.shtml。
80.《商务部公布2022年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果》，中华人民共和国商务部，2023年5月3日，http://www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwrcxw/202301/20230103379178.shtml。81.Doing Business Archive, World Bank, https://archive.doingbusiness.org/en/rankings.
本文转载自“南亚观察”微信公众号2023年10月23日文章，原标题为《〈南亚学〉| 杨崇圣、雷定坤、冯理达：经济特区发展——基于中国、南非、印度三国的比较研究》，原文为北京市教育科学“十四五”规划 2022 年度重点课题“‘一带一路’战略推进下我国区域与国别人才培养模式研究”（项目编号：CEAA22050）的阶段性成果。本期编辑：崔洛宾 陈珏可