作者 | 蔺晓林整理 | 王晶编辑 | 李梓硕 江怡 摘要印度独立至今，以相关决策过程是否具备机制化特征及其发展程度为判断依据，其国家安全决策机制大体呈现三个阶段性沿革：独立后较长一段时期，威权型决策是其主要特征，并随多届政府改革尝试向机制化缓慢演进；瓦杰帕伊政府重建国家安全委员会，在形式上确立以战略政策小组、国安会秘书处和国家安全顾问委员会为中枢的决策机制；近年莫迪政府的改革则在多个具体环节推动印度国家安全决策朝着机制化拓展。在现代化发展和国家建构模式探索的双线逻辑推动下，印度国家安全决策主体不断扩大，决策过程和内容渐趋科学化，决策影响力不断拓展渗透向各领域，推动印度国家安全决策机制朝着机制化运作、整体长远规划和系统化综合协调的方向不断演进。
关键词：莫迪政府 印度 以色列 安全合作图片来源：网络国家安全一般指一个国家不受内部和外部的威胁、破坏而保持稳定有序的状态。其内涵随时代发展不断变化，从传统军事领域逐步拓展至外交、经济、文化等非传统领域，各国政府为保障其变化的安全目标也不断结合各自国情调整决策方式，形成各具特色的国家安全决策机制。自1947年独立至今，印度国家安全决策机制经历了从英式内阁委员会架构，逐步转向美式国家安全委员会（以下简称“国安会”）架构的漫长沿革，逐步建立起以总理领导国安会为核心的国家安全决策体系。这一变化是印度综合国力提升后完善并强化政府对战略力量掌控的需要，是印度国家安全观及其战略目标发生转向的具体表现，也是印度在追求现代化强国目标中不断完善国家安全决策机制的结果。
目前，学界关于印度国家安全决策机制的研究成果较少，多以印度国家安全相关的战略思想解读和政策演变，或与之相关的机构、体系、制度研究为主。同时，现有成果多集中在21世纪以来的较近时段，较少对印度国家安全决策机制的历史沿革进行系统梳理和研究。本文尝试梳理印度独立以来国家安全决策机制的历史演变，考察其沿革的内在逻辑与发展趋势。
一、从威权型决策向机制化决策的缓慢演变自1947年独立至拉吉夫·甘地
在1989年大选中落败，尼赫鲁祖孙三代在国大党簇拥下长期掌权，自诩为世界最大民主国家的印度一度出现“王朝政治”现象。其间，印度长期奉行“文官治军”原则，主要由总理领导内阁处理有关国家安全的重大事务，缺乏整体国家安全观与战略部署，国家安全决策过程呈现威权化、碎片化、应急化等特征。1962年中印边境武装冲突后，印度政府曾陆续尝试多项改革举措，以期改善中央决策的种种弊端，推动相关决策机制化发展。但随着“印度女王”英迪拉·甘地两次上台执政、累计时长近16年的掌权，威权型决策成为这一时期印度国家安全决策的突出特征。
（一）继承英式内阁架构的威权型决策路径从1947年8月印度与巴基斯坦实行分治、印度实现独立至1950年1月组建印度共和国，印度摆脱英国殖民地身份以主权国家面目独立面对世界，彼时尚未形成系统清晰的整体国家安全观念和长期战略规划，国防事务成为国家安全的主要内容。尤其1948年印度和巴基斯坦在克什米尔地区达成停火协议后，印度在南亚次大陆几乎再无敌手，民族自信心空前高涨，“大印度主义”思潮盛行一时，作为开国总理的尼赫鲁多次在国际场合宣扬“印度中心论”，坚信印度将日益成为亚洲轴心。
在此背景下，该时期的印度国家安全决策路径呈现两个鲜明特征：其一，继承了英殖民者在“印巴分治”方案中留下的建国方案，循沿伊斯梅（LordIsmay）和蒙巴顿（Lord Mountbatten）搭建的国家安全事务管理框架，呈现明显的英式内阁决策路径；
其二，深受尼赫鲁个人领袖色彩影响，涉及国家安全的重大决策多由尼赫鲁（总理兼外长）领导内阁临时做出，呈现威权化、碎片化、应急化等特点。印度宪法明确规定，总统是名义上的国家元首，也是印度武装力量的最高统帅，但实际领导权由总理和内阁控制，形成了一套以总理为实际领导核心的内阁决策治理体系。至1962年中印边境武装冲突爆发前，涉及国家安全的重大事务（以国防事务为主）通常由总理领导的内阁防务委员会（Defence Commit-tee ofthe Cabinet）统筹决策。
在该委员会领导下，国防部长委员会（DefenceMinister＇s Committee）、参谋长委员会（Chiefs of Staff Committee）、联合情报委员会（Joint Intelligence Committee）和联合计划委员会（Joint Planning Commit-tee）等国防部所属机构负责具体国防事宜，共同构成当时印度国家安全（国防）事务决策的主体。在该体系中，内阁防务委员会是尼赫鲁政府的核心决策机构，由总理、国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和三军总司令（1955年该职务被裁撤，仅设军种参谋长）组成。
由于尼赫鲁在印度建国后的绝对权威，加上其强势的个人领袖作风，该委员会一度成为尼赫鲁及其心腹的决策传声筒。国防部长委员会是当时印度国防部内的最高决策机构，由国防部长主持，各军种参谋长、国防秘书、财政顾问共同组成。通常，陆军参谋长的意见更受总理和国防部长重视，海军和空军参谋长仅在涉及本军种事务时才受邀发表意见。参谋长委员会隶属国防部，是当时最高军事咨询机构。由海陆空各军种参谋长组成，负责协调各军种活动，主要通过国防部长向内阁相关委员会提供军事相关决策建议。各军种参谋长上对国防部长负责，下对本军种行使作战指挥职能，形成国防部直接领导三军、各军种分别管理指挥的分立体系。
联合情报委员会隶属参谋长委员会，是当时决策的主要信息来源，由外交部一名联秘（Joint Secretary，相当于司局级）主持，三军种情报机构、国防部、内政部和各专职情报机构代表共同组成，主要负责汇总整理各类情报信息，定期向参谋长委员会和内阁提供国防相关的综合情报评估。但由于权限过小、情报收集缺乏规划性等，其发挥的实际作用有限。联合计划委员会则更是形同虚设。具体而言，该时期印度国家安全决策路径的主要弊端有三：
第一，“文官治军”原则把军方完全排挤出决策层，由文官主导的国防部被赋予全面的军政权和军令权；参谋长委员会虽然代表军方发挥咨询和执行职能，但重大、紧急事项均由文官出身的国防部长处理或上报内阁决策，明确形成国防部文官掌权、军队执行担责的“权责分离”结构，引起军方长期不满。
第二，以内阁为首的各职能部门缺乏处理国家安全事务的经验，多受现行法律、政令、部门利益等因素影响，协作效率低下，难以从宏观层面或长远视野对国内外重大事件做出超前判断或提出妥善解决方案。
第三，尼赫鲁总理长期执政和威权家长作风，使印度国家安全决策往往“政出一人”，缺乏必要的中长期规划，又经常因延误解决问题的最佳时机而陷入被动，这一点在1962年中印边境武装冲突冲中表现尤为明显。（二）中印边境武装冲突后的改革探索1962年中印边境武装冲突后，尼赫鲁的“大国梦”破碎，其个人权威也急剧下滑，“大印度主义”遭受重挫。为提高印军在冲突时的应对效率，提高决策的针对性、长效性和规划性，尼赫鲁将内阁防务委员会改组为内阁紧急事务委员会（Emergency Committee of the Cabinet），开始制定首个五年国防计划，谋求依靠苏、美等大国援助加快国防现代化进程。
此次改组后，内阁紧急事务委员会统揽军事与外交决策大权。该委员会直属内阁秘书处，由总理任主席，内政、外交、国防、财政四大部长同为成员，三军种参谋长被排除在外，表明以尼赫鲁为首的决策层对印军在冲突中的糟糕表现极为不满。同时，印政府还改组国防部长委员会，提高其在决策中的作用，设立多个职能委员会以加速国防力量建设和部署；联合情报委员会被划归内阁秘书处，并独立任命主席（不再由外交部联秘兼任）。但随着中方全线主动停火，印政府设置的多个职能委员会陆续解散或被闲置，长期不太活跃的联合计划委员会也于1965年解散。
不过，总理作为领导核心的威权型决策路径并无明显变化。尼赫鲁去世后，为应对复杂多变的地缘政治格局并重新确立印度在南亚地区的霸主地位，印度战略界开始讨论改善国家安全决策和建立协调机制等议题，后续政府也数次做出改革尝试，推动国家安全决策机制系统化、科学化发展。1964年6月，印度总理夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）设立总理秘书处（PrimeMinister＇s Secretariat），总理秘书开始通过内阁秘书委员会（Committee of Secre-taries）在国家安全决策中发挥机制性作用。
1966年，总理英迪拉在外交部设置政策计划审查委员会（Policy Planning and Review Committee），负责审查和规划印度对外政策以供内阁各委员会咨询。1968年，英迪拉政府设立调查分析局（Research and Analysis Wing），隶属内阁秘书处，专门负责对外情报工作，以改善国家安全决策中对外情报工作不力的状况。
值得注意的是，国防研究分析所（Institute for Defense Studies and Analysis）在1968年首次提出应建立“国家安全委员会”（National Security Council），并以报告形式递交政府改革委员会（Administrative Reform Commission），建议“以内阁防务委员会为蓝本组建国家安全委员会，以综合制定国家安全目标，并协调外交、国防、技术和经济政策”。这表明，印度战略界已经意识到，面对日趋复杂多变的国际局势，有必要打破尼赫鲁时期军事外交等高层决策权被总理一人把持的局面，开始尝试加强多个机构和部门（总理府、内阁、议会等）在高层决策中的分工，以建设机制化的国家安全决策体系。
但随着英迪拉·甘地总理地位的巩固，英迪拉以强硬作风将高层决策权牢牢握在手中，建立国安会的提议不了了之。1970年，英迪拉废除内阁紧急事务委员会和外交事务委员会，改设内阁政治事务委员会（Cabinet Committee of Po-litical Affairs），由总理任主席，内政、外交、国防、财政四大部长为成员，仍然将各军种参谋长排除在外。自此，内阁政治事务委员会成为印度国家安全事务最高决策机构。1977年人民党（Janata Party）执政后，德赛政府在内阁秘书下设高级秘书委员会（Senior Secretaries Committee），由内政、外交、国防、财政四部秘书和三军种参谋长共同拟定长期国防规划。
1978年，德赛政府又将高级秘书委员会改组为国防计划委员会（Defence Planning Committee），负责审核拟定各类重要国防计划、定期评估国家安全形势并提供咨询意见等，但实际效果不明显。1980年英迪拉重掌政权后，再次将政策计划审查委员会作为总理与各部首长直接沟通的桥梁。直至1985年，拉吉夫总理以多个具体的事务委员会取代政策计划审查委员会，英迪拉时期的个人决策格局才稍有改观。这一时期，印政府核心决策机构的频繁调整，凸显了政党高层围绕国家安全决策展开的权力争斗，也是印度探索机制化决策建设的重要尝试。
随着印度在20世纪70年代综合国力的提升，印度战略界逐渐意识到整体国家安全战略的重要性，开始尝试综合权衡并协调外交、国防、技术和经济等多领域需求，以制定长期战略规划。但在国内斗争中，英迪拉总理依靠国大党的长期执政优势和个人铁腕手段，再度将高层决策权牢牢握在手中，使其个人领袖作风不逊于尼赫鲁时期，曾以联盟形式短暂执政的人民党政府无力也无暇改变这一局面，印度国家安全决策的机制化仍在缓慢酝酿之中。
二、从无到有的国家安全委员会决策机制1989年，国大党
在大选中落败，印度人民党（Bharatiya Janata Party，简称“印人党”）影响力快速攀升，印度政坛进入权力频繁更替的动荡时期。此后，多届政府打着革除弊政的名义改革决策中枢机构，以限制总理专权，并扩大中央决策基础和本党执政基础。尤其是短暂组阁的维·普·辛格（V.P.Singh）政府1990年首次建立国安会，成为印度国家安全决策走向机制化过程中较有突破性的一次尝试。但由于国际环境随冷战结束而风云突变，印度国内又因政权更迭频繁而导致中央政府力有不逮，印度在该时期的内外战略目标相对保守，其国家安全决策机制改革也出现反复。
直至1999年，瓦杰帕伊政府正式建立以国安会为核心的机制化决策体系，标志着印度国家安全决策开始迈向科学调研、全面协调、整体长期规划的新阶段。（一）在英式内阁制与美式总统制间徘徊1989年，以联合政府形式组阁的辛格总理上台，他坚决反对过分集权和党政一体，主张实行“一人一岗”。为兑现竞选承诺并改善印度国家安全决策中个人专权的弊端，辛格于1990年8月宣布建立国安会，由总理任主席，成员仍以内政、外交、国防、财政四大核心部长为主，辅以其他相关内阁部长或各邦首席部长。国安会下设战略核心小组（Strategic Core Group）、秘书处和国家安全顾问委员会（National Security Advisory Board）三个部门。
其中，战略核心小组主席由内阁秘书兼任，成员包括三军种参谋长、情报负责人和相关部门秘书；秘书处由联合情报委员会秘书兼管；国家安全顾问委员会由各邦首席部长、议员、学者、科学家及部分具有行政经验的官员和资深媒体人等共同组成。辛格政府改革的显著意义在于扩大了参与国家安全决策的主体，是推动印度国家安全决策从威权型决策走向机制化过程中较成功的一次制度创新。首先，改革将各邦首席部长纳入国家安全顾问委员会，有助推动中央与地方的政策协调；其次，在一定程度上拓宽了军方建言献策渠道，有助缓和军政关系；再次，民间专家被首次正式纳入决策咨询环节，扩大了决策的社会基础。
不过，辛格政府在三个月后因失去印人党支持而垮台，国安会也仅在1990年10月召开一次会议后被闲置。因此，这次改革未能改变内阁政治事务委员会在国家安全决策中的关键角色。随后，拉奥（P.V.Narasimha Rao）政府致力在尼赫鲁模式框架下重点推动经济改革，无意对高层政治架构进行重大变动。1993年3月，孟买连环爆炸案发生后，内阁秘书和外交秘书建议拉奥重组国安会，并在总理府增设国家安全顾问以改善相关应急决策能力，遭到拉奥拒绝。此后数年，印度议会多次就是否重组国安会展开激烈辩论。
1995年，拉奥在人民院一次辩论中强调，印度虽然“没有专门的国安会，但联合情报委员会、各军种参谋长和各相关部门负责人一直保持有效联系，围绕国家安全事务进行磋商决策的机制和体系一直运转良好”，并明确表态称“相比美国那样的总统制政府，（印度）以英式内阁委员会形式来处理国家安全事务更合适”。在拉奥政府时期，印度的国家安全决策实际上又回到了国大党执政时的传统架构，辛格政府的改革痕迹几乎被全部抹除。（二）国家安全委员会决策机制的初步确立1998年3月，印人党以联合政府形式组阁，印人党元老瓦杰帕伊出任总理，成为印度国家安全决策机制发展的重要时期。
为兑现竞选承诺并尽快推动核武器发展，瓦杰帕伊上台次月便委派前国防秘书潘特（K.C.Pant）成立一个工作组，负责研究成立国安会事宜，以明确核战略与核管控机制，研判应对核试验之后来自国际社会的巨大压力。5月，印度宣布第五次核爆试验成功，正式成为拥核国家，改变了国家战略力量构成，助推印度决策层从地区大国再度转向亚洲大国乃至全球大国的自我定位。6月，潘特工作组比较美、英、法等国家安全决策机制后递交报告，建议成立国安会并任命国家安全顾问。起初，印政府将联合情报委员会直接转为秘书处，不久后又将部分国家安全顾问委员会的战略事务专家、前外交官纳入秘书处。
1999年4月16日，印度内阁秘书处决议正式宣布建立国安会，设置国家安全顾问，并组建战略政策小组（Strategic Policy Group）。在重组的国安会架构中，国安会由总理任主席，成员包括内政、外交、国防、财政四大部长和计划委员会副主席，可在需要时邀请中央各部长出席会议，并邀请相关专家提供咨询。国家安全顾问由总理首席秘书布拉杰什·米什拉（Brajesh Mishra）兼任，成为衔接国安会内外沟通的枢纽。联合情报委员会改组为国安会秘书处（National Security Council Secretariat），隶属内阁秘书处，继续承担情报分析和评估职能。
战略政策小组通常由内阁秘书或国家安全顾问召集会议，负责协调中央各部、整合统筹相关信息以推动国家安全政策出台，实际成为国家安全政策形成过程中实施部际协调和信息整合的中枢环节。国家安全顾问委员会负责就国家安全相关事务向国安会提供咨询建议，至多有30名成员，除各邦长外，多由各相关领域享有盛誉的退休官员或专家担任，延续了非政府现职人员参与国家安全决策的机制化渠道。自此，印度国安会决策机制基本成型，确立了以战略政策小组、国安会秘书处和国家安全顾问委员会为核心的高层决策架构。国安会密切配合以总理为核心的内阁决策圈工作，成为此后印度国家安全决策的中枢部门。
虽然总理在决策中的个人影响力仍不容忽视，但以机制化、系统化、科学化决策取代威权型决策的发展趋势基本明确，后续政府对国家安全决策机制的深化改革也大体符合这一特征。（三）《卡吉尔委员会报告》与《部长小组报告》1999年5月，印巴卡吉尔战争爆发，4月刚组建的印度国安会遭遇首次考验。战争期间，由新改组的国安会秘书处负责评估相关情报、研判巴基斯坦预期目标、协调军政民各界统一部署等，但效果不甚理想。印军在战争中暴露出情报滞后、陆空军缺乏联合作战体系等严重问题。战后，印政府迅速成立卡吉尔审查委员会（Kargil Review Committee），负责对印方在此战中的得失进行全面审查，并就改善军队协调指挥、提高国家安全决策效率等提出建议。
卡吉尔审查委员会于1999年7月29日成立，经过近五个月调查，于12月15日提交《卡吉尔委员会报告》（Kargil Committee Report）。报告共提出28条建议，主要包括：组建一个由权威专家组成的独立机构对印度国家安全机制进行整体评估；任命一名专职国家安全顾问（此前由总理首席秘书兼任）；定期向内阁安全委员会（各相关部委秘书列席）提供情报简报；提高情报机构在任务分配、情报评估和部门协调等方面的效率；强化国家安全事务相关机构的技术能力；改进边界管理架构和程序；改善军政联络机制等。
在此基础上，印政府2000年4月组建国家安全事务部长小组（以下简称“部长小组”），商讨如何改革国家安全决策机制，并结合《卡吉尔委员会报告》拟定具体改革方案。该小组由内政、外交、国防、财政四大部长任正式成员，国家安全顾问作为特邀成员参加。该小组成立后，10个月内召开27次会议，并设立情报机构、国内安全、边界管理和国防管理四个工作组，分别招募专家后启动工作，最终于2001年2月递交《部长小组报告》。报告指出，21世纪关于国家安全的传统概念已经发生本质变化。首先，单靠军事力量已无法捍卫一国主权安全，经济实力、内部凝聚力、科技水平等都已成为国家安全的重要内容。
其次，印度国内外环境发生剧变，如核武器与导弹技术发展、宗教激进主义传播、非法移民和左翼极端主义泛滥等，都极大地冲击着原有的国家安全观念；技术的快速发展极大改变了这些威胁因素的存在方式，还大幅缩短了国家行为体的应对时间，使之成为全新的威胁和挑战。再次，海湾战争以来在美国率先兴起的“新军事革命”颠覆了传统战争理念，信息优势成为攻防两端的核心要素，由此衍生的“非对称作战”“网络中心战”等战术理念和军事指导原则，成为影响印度战略决策和军事改革的重要内容。报告对当时影响印度国家安全的主要因素逐一进行研判，并指明了印度的基本应对原则和策略。
在国内事务中，东北各邦反政府武装活动、“卡利斯坦运动”、宗教激进主义及相关恐怖活动、边境贩毒运毒、军火走私、假钞、洗钱、非法移民、种族教派纷争等，被视为影响国内安全与稳定的主要隐患。在对外事务中，对美关系、技术进步、新军事革命、恐怖主义、中国和巴基斯坦等，被列为影响印度外部安全的五个主要因素。《部长小组报告》是印度首次以整体安全观为指导对国家安全决策机制进行综合审视的尝试，其绝大部分建议被批准并在此后逐步落实。报告对影响印度国家安全的内外因素所做研判，也基本被后续事态发展所证实，或为后续政策提供了指导方向。
如果说1999年国安会的重组为印度国家安全决策机制搭建了顶层主体框架，那么《卡吉尔委员会报告》和《部长小组报告》则共同为之赋予了可遵循、可执行、可借鉴的具体原则和方向，塑造了印度此后20多年国家安全决策机制的主体框架及改革理念。（四）情报机构改革2001年《部长小组报告》获批后，印政府每五年都会对当时的国家安全形势、国家安全决策和管理机制进行综合评估，并做出相应改革。不过，瓦杰帕伊在2004年大选中落败，其推动的国家安全决策机制改革呈现高开低走态势。此后连任两届的曼莫汉·辛格政府遵循《最低共同纲领》联合执政，专注社会经济发展，2005-2006年和2011-2012年的两次国家安全形势评估影响有限。
截至2017年莫迪政府对国内外形势做出新的评估并推动国防改革前，印度国家安全决策机制改革并未全面展开。而情报机构改革，是少数在瓦杰帕伊政府下台后仍然得到持续推进的改革内容之一。情报工作是国家安全决策的重要依托，也是印军在卡吉尔战争中暴露出的重要短板，因而系统推进情报机构改革成为《部长小组报告》的重点。报告多次强调，应当从情报信息、国内安全、边界事务和国防管理四个领域着手深化改革。此后，印政府陆续推出多项措施深化情报机构改革，主要包括：重视加强情报技术能力建设，着力提高整体情报能力和技术水平；
拓宽传统情报思维，将经济情报等纳入国家安全决策视野；建设现代化军民信息联网机制，推动信息全面覆盖并提高情报效率等。这些举措改善了印度情报工作的顶层架构和跨部门协调机制，从宏观层面推动情报机构的合理分工与资源优化配置，从执行层面提高情报技术的专业化发展，从微观层面加大情报信息的全面覆盖，最大程度地为国家安全决策提供信息支持。通过这些改革，印度不断将经济安全与国内外事务相结合，逐渐将国家安全决策的影响力扩向社会各领域。从1990年辛格政府的改革尝试到1999年国安会的正式确立，是印度国家安全决策从威权型决策向机制化过渡的关键时期，在形式上实现了从无到有的突破。
《卡吉尔委员会报告》和《部长小组报告》的出台，进一步为印度国家安全决策机制的发展搭建了指导理念和主体框架，使之在短时期内具备了从理念到实践的理论依据。此后印度情报机构的改革，从技术水平、思维视野、信息联网等角度，不断强化为国家安全决策提供情报支持的能力，成为《部长小组报告》指导印度国家安全决策机制不断完善的现实案例。至此，印度现行国家安全决策机制已基本搭建完成，并在实践中不断拓展、完善。
三、莫迪政府对国家安全决策机制的深化拓展2014年印人党
在大选中以绝对多数获胜，打破印度近20年来一直由多党联合执政的局面，组建印度首个非国大党独掌议会的政府，开启了印度政坛的新时代。莫迪政府上台后，陆续在经济、国防、行政、农业等多个领域推出大刀阔斧的改革，尤以2017年陆续推出的国防改革对印度现有国家安全体系影响最大。总体而言，莫迪改革仍然延续了2001年《部长小组报告》的理念和基本框架，其多项举措对印度既有国家安全决策机制进行了较大程度的深化与拓展，使之在执行层面日益具体化。（一）莫迪政府改革的时代诉求凭借印人党在2014年和2019年两次大选中的绝对优势，莫迪政府在两届任期内陆续强势推出多项带有浓厚印度教民族主义色彩的改革举措。
其改革既是印度综合国力快速提升的客观需求，也是印人党将长期政治目标付诸实践的大胆尝试。首先，经济实力的快速提升，振奋了印度的民族自信心，提升了印度在世界格局中的地位，也全面而深刻地冲击着印度社会的原有结构与秩序。2014年莫迪政府上台时印度国内生产总值已突破2万亿美元，且经济持续增长势头迅猛，至2017年已跃居全球第六大经济体。如何保持经济持续高速增长和国内外的稳定环境，既是印人党取代国大党上台所肩负的时代重任，也是维持印度社会稳定有序发展的客观需求，亦即新时代印度国家安全决策的重要考量。
其次，印人党长期奉行“积极世俗主义”，主张以“印度教国家”（Hindu Rashtra）取代国大党奉行的尼赫鲁式国家建构模式。印度人民同盟（Bharatiya Jana Sangh，印人党前身）在1950年成立之初，就坚决反对赋予穆斯林和克什米尔地区特殊地位、主张制定统一民法典等，并强调以印度传统文化为枢纽构建印度社会。因此，当莫迪继瓦杰帕伊之后组建第二个完整任期的政府并连任，且印人党在议会中连续成为第一大党时，以“印度教特性”（Hindutva）为旗帜的一系列改革举措陆续强势推出。
其中，莫迪政府废除宪法第370条、出台《公民身份修正法》（Citizenship Amendment Act）等举措，试图以印度教为主导改善民族宗教高度多元化导致社会结构松散的弊端，加强中央对地方主权掌控，既是加速统一多民族国家现代化政治生态建构的尝试，也是以粗暴手段解决宗教争端、非法移民等国内安全隐患的尝试。再次，国际格局的深刻变化改变了印度地缘战略环境，尤其中美战略博弈的加剧，刺激印政府加快调整国家安全战略。莫迪政府在第一任期曾短暂尝试对华合作“共建亚洲世纪”，后因合作实效不明显、美国拉拢力度加大等因素，在第二任期迅速调整对华立场，积极拥抱美国“印太战略”，试图借美国助力加强地区防务安全，并加速本土经济发展。
印度外长苏杰生甚至公开宣扬“世界将进入一个不确定的时代，中美将塑造相互脱钩的平行世界”，印度应当“交好美国、管控中国、结交欧洲、安抚俄罗斯、拉拢日本、吸引邻国”。“联美遏华”逐渐成为印度国家安全决策的主基调。简言之，莫迪政府上台后，内外政策目标随着国家实力快速攀升而不断膨胀，相关安全诉求也因印度教民族主义情绪的高涨而愈发强势。其多项改革举措打破国大党时期的传统路线，旨在巩固并深化印人党中央政府对行政权的管理和监督，推动国家权力下沉以扩大中央对地方和少数族群的影响力，试图打造由强势中央政府集权管理的、以印度教为核心的统一多民族国家，维护印人党政府在面对国内外安全威胁时的强力形象，并带动印度实现“伟大复兴”。
在此背景下，莫迪政府的多项改革举措对印度国家安全决策机制产生了一定影响，但大体上仍延续了2001年《部长小组报告》的基本框架和改革理念。（二）莫迪政府涉及国家安全决策机制的改革2017年，印度国家安全顾问委员会协同国安会秘书处循例对国家安全形势进行综合评估，认为国际格局与全球大国态势已发生较大变化，印度战略环境出现多种不确定性，全球海洋竞争、太空竞争等日趋激烈，网络犯罪、能源安全等问题日益突出。据此，莫迪政府陆续推动多个重要机构调整，拉开了国防改革的序幕。其中，与国家安全决策机制密切相关的举措大体有四类：1．以优化决策为目标，调整中枢部门1999年国安会重组后，战略政策小组、国安会秘书处、国家安全顾问委员会成为印度国家安全决策的中枢机构。
其中，战略政策小组是“实施部际协调及相关信息整合的最重要机制”，秘书处则是具体事务运作的载体。莫迪首先指定国家安全顾问担任战略政策小组主席，加强总理对该小组的实际控制，并增补国家转型委员会（NITI Aayog）副主席为小组成员，提高决策的长效性和规划性。其次，将秘书处逐步扩大为战略、情报技术、国内事务和军事四个专门小组，提高决策的专业性。再次，重组并扩大国家安全顾问委员会，从各专业领域招募一批顶尖专家出任顾问，推动委员会“顾问”功能最大化。2．以专业化发展为导向，为应对新兴挑战提供决策支持莫迪政府陆续新设多个专业机构，推动相关决策和执行专业化发展。
例如，为整合优化航天资源、推动航天研究和抢占太空对抗优势，2018年起推动成立国防航天局（Defence Space Agency），并有意效仿美国太空司令部设立太空防御研究组织（Defence Space Research Organisation）；为加强国防网络安全，保护关键基础设施、军用设备等抵御网络威胁，在国防部改组国防网络局（DefenceCyber Agency），负责统一指挥印度三军的网络部队，并在国防研究与开发组织（Defence Research and Development Organisation）等机构配合下，制定和监管一系列面向印军的网络规范。
3．以军队顶层架构改革，提高军队在决策环节的参与度莫迪政府为提高国防建设的长效性、规划性，2018年4月在国防部设立国防计划委员会（Defence Planning Committee），由国家安全顾问统管，下设四部门分管国家安全战略起草、推动国防能力研发、拟定国防政策和完善国防制造体系，并拟定军事本土化发展路线图。为统筹协调三军事务并使军方充分参与决策，2019年12月设立国防参谋长（Chief of Defence Staff），使之成为印军最高军事首脑，兼任参谋长委员会常任主席、国防部长首席军事顾问、国防部军队事务部（Department of Military Affairs）负责人。
为促进三军融合与协同作战、推动战区改革等，2019年在国防部组建军队事务部，负责处理军队具体事务，统筹陆海空三军及预备役部队，使之成为国防部与军队之间的枢纽。这些举措强化了军方在印度国家安全决策环节中涉及军队事务时的参与度，客观上也使得总理通过国防参谋长、国家安全顾问等加强了对军队的直接控制力。4．以综合战区改革，推动落实国家安全战略部署为统筹优化国防力量建设，提高三军一体化指挥效率和作战能力，改善军队后勤管理并整合利用资源，莫迪授权国防参谋长力推综合战区改革。首任国防参谋长比平·拉瓦特（Bipin Rawat）曾计划以四大战区方案整合现有的17个独立指挥部，但该方案在其意外身故后进展缓慢。
继任的阿尼尔·乔汉（AnilChauhan）正竭力促成三大战区改组方案，计划以北部、西部和南部三大战区分别应对来自北方（中国）、西方（巴基斯坦）和海上的威胁，凸显了莫迪政府当前国家安全战略的侧重方向。目前，印度综合战区改革尚未完成，但其战略指向性十分明显，延续了《部长小组报告》关于“印美合作有益印度外部安全、印美对抗必将使印度在诸多领域遭受重挫”“必须密切关注中国的全面国防现代化进程”“巴基斯坦将持续成为印度安全威胁”等基本判断，也符合印度近年积极拥抱美国“印太战略”的政策方向，是印度国家安全战略在部署环节不断具体化的表现。
莫迪政府的多项改革举措仍在持续推进，其对印度既有国家建构模式、国家安全决策机制、社会经济运行模式等方面的影响有待进一步考察。尤其2024年大选临近，印人党和莫迪能否赢得大选继续连任，其改革举措能否沿着既定目标继续推行，相关举措最终的落实程度和对印度的真实影响等，都存在许多变数。但总体而言，2001年《部长小组报告》是印人党在首个完整政府任期内推出的重要改革框架，其中许多关于国家安全事务的理念和改革方向被莫迪政府继承。莫迪的多项改革举措并未颠覆既有的国家安全决策机制框架，但在优化原有决策机制、完善中央决策基础、革新落实决策理念、推动决策执行部署等方面影响深远。
经过莫迪政府改革，印度国家安全决策机制在多个环节从理念具化为可执行程序，推动相关决策朝着机制化、科学化、协调化、专业化的方向发展。
四、印度国家安全决策机制沿革的内
在逻辑与基本趋势自独立以来，印度国家安全决策逐步从循沿英式内阁路径转向效仿美国国安会机制，是印度根据自身综合国力变化和阶段性时代需求不断调适国家机器的产物。在这一过程中，推动国家安全决策从威权型决策转向机制化运作、从应急处理转向长远规划、从部门化碎片化视野转向系统化专业化综合协调，逐渐成为改革的主基调。随着综合国力的持续快速提升和国际格局的深刻变化，2014年上台的莫迪政府陆续在多个领域推出大刀阔斧的改革，既是推动印度现行国家安全决策机制在新时期继续深化拓展的实践，也是印人党试图对国大党长期执政所循沿的尼赫鲁式国家发展道路的调整。
（一）印度国家安全决策机制沿革的内在逻辑纵观印度国家安全决策机制70余年沿革历程，其重大改革举措大体可按照客观应对和主观塑造分为两类，分别对应两条逻辑主线，即现代化发展的客观水平与国家建构模式的主观探索。在历史实践中，这两条逻辑线索相互交织、并行不悖。一方面，现代化发展是印度独立后国家建设的客观需求。随着综合国力的提升、社会经济和技术水平等因素的发展，国家安全的内涵从国防事务、主权领土等逐渐扩大到经济、科技、社会等诸多领域，国家安全相关的决策主体、决策依据和决策方式等也随之受到影响。为适应不断扩容的国家安全内涵，印政府不断改革调整以推动相关决策机制符合当时的客观需求，这是印度国家安全决策机制不断演进的内生源动力。
例如，1968年设立调查分析局加强对外情报工作以改善对外决策依据、1999年重建国安会以适应印度国家战略力量变化、2018年成立国防航天局和国防网络局以应对新兴领域挑战等。同时，部分直接促使印政府迅速进行机构调整的若干重大历史事件，如1962年中印边境武装冲突、1998年印度核试验、1999年印巴卡吉尔战争等，则是推动印政府加速调整或深化改革的导火索。总体而言，现代化发展这条逻辑线索，促使印度国家安全决策机制不断朝着科学决策、长效规划、综合协调的方向演进，使之与印度社会发展阶段和国家建设水平基本相适应。
另一方面，以尼赫鲁和帕特尔（V.Patel）为代表的国家建构模式之争由来已久。印度独立之初，尼赫鲁一度身兼总理和国大党主席，主张党政一体化建设，在相对集权的政治机制下推动政教分离、削弱文化身份认同差异的国家现代化发展路径。而副总理帕特尔主张党政分工，倾向由党派承担文化和社会建构任务，强调印度教为主导的民族认同，希望以党政分工合作的形式塑造印度的民族国家意识。此后，由于尼赫鲁家族和国大党在印度政坛的长期统治地位，尼赫鲁式的政教分离成为印度国家建构的主基调，印度一度出现“王朝政治”和总理专权倾向，国家安全决策长期呈现威权型决策路径，并在政治改革中不断维护或强化以总理为核心的顶层决策架构。
直至20世纪90年代，以深化经济改革闻名的拉奥也一再强调，他“只是在尼赫鲁规划的模式的大框架内实行重大变革”。与此对应的是，以人民党和印人党为代表的反对力量，曾多次推动改革以限制国大党垄断权力和总理专权。在几次反对党联合执政期间，如1977年的德赛政府、1989年的辛格政府、1998年的瓦杰帕伊政府等，都曾积极推出若干改革举措以限制总理专权，试图通过强化若干部门或机构在高层决策中的作用来消解国大党对权力的垄断，但实际效果有限。各方围绕是否破除个人权威、能否长期执政等核心问题展开的改革斗争，成为印度国家安全决策机制不断演变的主观推力。
瓦杰帕伊政府借核试验重建国安会后，又借卡吉尔战争推出《卡吉尔委员会报告》和《部长小组报告》，巩固了确立未久的国安会决策机制，但其在2004年大选落败，致使其改革尚未全面铺开便陷入停滞。直至印人党在2014年和2019年连续两次强势组阁，莫迪政府才有了大刀阔斧继续推动多个领域改革的条件，并通过优化决策中枢、扶持专业机构发展、改善军队顶层架构、推动综合战区改革等举措，推动国家安全决策机制在实践层面不断完善。（二）印度国家安全决策机制发展的基本趋势迄今，印度已逐步形成相对成熟的整体国家安全观，并建立起较完善的国家安全决策机制和相应的管理体系。
在现代化发展与国家建构模式之争这两条逻辑主线交织影响下，印度国家安全决策机制在漫长沿革历程中大体呈现三个基本趋势。1．参与国家安全决策的主体不断扩大，从“王朝政治”色彩下的威权型决策逐渐向党政合作模式下的机制化决策发展自印度独立起42年期间（1947-1989），尼赫鲁、英迪拉和拉吉夫祖孙三人累计出任总理37年，形成“王朝政治”。其间，国家安全决策高度集中在总理为核心的领导班子手中，威权化、个人化色彩浓重，先后作为决策中枢的内阁防务委员会、内阁紧急委员会、内阁政治事务委员会等，均以总理为绝对领导核心，辅之以内政、外交、国防、财政四大部长。
在多次改革中，总理秘书处、内阁秘书委员会、国家安全顾问、各邦首席部长、社会专家等陆续以多种形式被纳入决策各环节，在一定程度上扩大了参与决策的主体，使之从小圈子威权决策向机制化的群体决策演进。进入20世纪90年代后，印度中央政府因权力更替频繁而相对乏力，“王朝政治”开始瓦解，各方力量进入相互角逐、博弈共生的探索融合阶段。1998年上台的瓦杰帕伊政府能够推动将核武器纳入国家战略力量构成，并确立国安会决策机制，是印度综合国力发展的结果，也是各派政治力量博弈妥协的产物。自此，印度国家安全决策从威权型决策路径走向战略政策小组审议协调、国家安全顾问委员会咨询建言、秘书处筹备执行的机制化决策模式。
虽然总理仍然是决策的核心，但其影响力与个人威望密切相关，为参与执政的各党派、各政治力量等影响决策扩大了渠道，“一言堂”的威权型决策模式在制度框架中受到一定程度的制约。2．国家安全决策的过程和内容渐趋科学化，以综合协调、长期规划为特征的系统化决策逐渐取代应急性决策印度独立之初，权力高度集中的决策模式导致“政出一人”现象严重，相关决策过程也局限在以总理为核心的领导小圈子内兜转，缺乏系统的长期战略规划，应急性决策成为当时印度国家安全决策的主要特征之一。当时，国防安全几乎成为印度国家安全的主要内容，相关决策依据和执行环节也多局限在国防部框架内。
直至印度在几次对外冲突中暴露严重的安全隐患后，印政府才开始在制定国防规划、改善内外情报工作、扩大国家安全内涵、放宽军方参与决策渠道等方面多次探索改革。直至2001年《部长小组报告》出台，印度才首次以整体安全观为指导对国家安全形势、相关决策机制等进行综合审视，并为后续改革提供了理论指导和基本框架。此后，印度国家安全决策的重心从国防和主权领土安全等，逐步拓展至经济、网络、海洋、太空等非传统领域。印政府还陆续在相关领域内设置专业机构以应对各类新兴领域挑战，吸纳各领域专家进入决策环节，并将国防研发生产、国防能力建设等与国家发展战略相结合拟定长期国家安全战略，印度国家安全决策的科学性、规划性和系统性特征日益明显。
3．国家安全决策的影响力不断拓展，国家安全的概念被泛化渗透至社会各领域在较长一段时期内，印度国家安全决策的影响力几乎局限在国防、财政等有限几个领域。但随着社会发展与科技水平的不断进步，国家安全的内涵不断扩大，政治、经济、科技、民族乃至社会凝聚力等诸多因素被纳入国家安全范畴，相关决策的影响力也随之扩大。尤其莫迪政府上台后，不断利用泛化的国家安全名义强化印人党执政权威，对外不断炒作地区安全威胁、边界冲突等，为印度调整地缘战略并借外部威胁凝聚民族主义支持寻求社会基础；对内则通过《公民身份修正法》、《非法活动（预防）法》（Unlawful Activities（Preven-tion）Act）等，推行以印度教特性为内核的多项社会改革举措并弹压异见。
目前看来，印度国家安全决策的影响力正不断溢出《部长小组报告》所规划的情报、国内安全、边界管理和国防管理四大领域，在推动各相关领域职能机构日益分工明细化、技术能力现代化、信息数据联网化、机构运行协调化的同时，也存在国家安全名义被泛化使用、个体和群体权利被不当国家公权力侵犯的风险。
五、结语经历70余年沿革，印度逐渐打破“王朝政治”，使国家安全决策从具有浓厚个人色彩的威权型决策转向机制化发展。近年，强势崛起的印人党对印度政坛格局形成深刻冲击，莫迪政府带领印度迈向“全球领导大国”时对多项国内外政策的改变几乎是颠覆性的。但是，在涉及国家安全决策时，印度的现实主义政治逻辑并未改变，富有曼陀罗色彩的弱肉强食生存法则始终烙印在印度精英层的思维中。印度国家安全决策机制虽然一直在演进，其决策主体在扩大、决策过程和内容渐趋科学化、决策影响力不断拓展，但自上而下的“精英治国”决策结构短期内不会改变。
印人党和国大党关于国家建构模式的分歧，本质是围绕社会治理体系中顶层架构的争执。在印人党继续执政的前提下，印度国家安全决策机制未来仍将大体沿着《部长小组报告》的思路演进，并随着莫迪政府改革的脚步不断推进，逐渐形成覆盖政治、经济、社会、科技、文化等各领域的全方位国家安全网络。机制化的国家安全决策，意味着亲缘家族政治在印度的终结。即便强势如莫迪，也无法再现尼赫鲁时期的“一言堂”局面，印人党、国民志愿服务团（RSS）、文官团体、军队等各方力量在莫迪政府中的明争暗斗始终存在，机制化的决策架构为各方影响决策提供了渠道，也在一定程度上实现了对顶层专权的约束。
这是社会发展的客观要求，即使国大党重掌政权，或将就国家安全被泛化等议题推行一些策略性的收缩或助长，印度当前国家安全决策机制的基本框架短期内不会轻易改变。作者简介：蔺晓林，海南大学澜沧江-湄公河次区域研究中心兼职研究员、海南亚太观察研究院助理研究员。本文选自《亚太安全与海洋研究》2024年第1期，原标题为《印度国家安全决策机制：沿革、逻辑及趋势》本期编辑：李梓硕 江怡