内容提要
经过长期演化，南亚跨界水政治已成为非传统安全领域的重要议题，印度和孟加拉国的互动进程即是代表性案例。作者提出的核心问题是，为什么在流域国家均具备了跨界水合作意愿，尤其是印度主导推进合作的背景下，印孟水政治仍然呈现出合作与冲突并存的形态。基于政党中心主义范式，作者提出流域大国的地方政治是合作意愿与外交行为的核心联结，而地方政党能力和央地协调是其塑造多样化跨界水政治的关键变量。具体而言，印度地方政党的动员和治理能力是稳定水合作环境、保障水资源供应的重要基础，联邦与地方政府领导人在合作式联邦主义结构下的纵向党际协调则是印度凝聚水外交共识、缓解代理人问题的关键环节。
在建立类型学框架的基础上，作者对印孟两国围绕阿萨姆邦、曼尼普尔邦、西孟加拉邦和比哈尔邦地区的互动案例进行比较研究后发现，只有当高地方政党能力与高央地协调相互配合时，印度才能充分整合物质能力与合作意愿，将高层外交决策转化为双边长效机制。这一研究为探索南亚跨界水政治的复杂面相提供了一定的政策借鉴，对发展中大国参与非传统安全治理的国内政治过程研究也有相应的理论启发。关键词：跨界水政治；印孟水冲突；地方政党能力；央地协调；非传统安全图源网络
一、问题的提出20世纪以来，
在气候变化、环境污染和人口激增等因素催化下，世界水资源总量逐步呈现短缺态势，跨界水冲突数量也在相应增加。根据俄勒冈州立大学国际水事件数据库（International Water Event Database）的统计，1948-2008年全球已发生6400余起跨界水冲突，严重威胁到各国非传统安全。根据卢函等研究者的统计，以印度为中心节点，南亚已成为冷战后跨界水冲突最为频繁、冲突等级最高的地区，引发各国学者的广泛关注。基于对相关区域的深入观察，本文产生了理论和经验两个层面的困惑。具体而言，尽管国内水资源日益匮乏，为了缓和周边外交局势，印度政府还是在1996年5月提出了“古杰拉尔主义”，即所谓“睦邻友好，不求回报”方针，并与尼泊尔签订了《马哈卡里河条约》双边水合作机制。
1996年12月，印度与孟加拉国签订《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》（简称《恒河水条约》），组建联合专家委员会，借以解决跨界河流问题。无论是在经济实力还是军事力量方面，印度均占据绝对优势地位。孟加拉国更是高度仰赖于印度境内的恒河、布拉马普特拉河和梅格纳河上游供水，对外依存度高达91.44％。不过，印度历届政府仍然秉持“古杰拉尔主义”，并在主导系列跨界工程建设后宣布放弃诸多优惠条款，延续了免费电力供应、免费灌溉用水、应急分享供水等“平等、共享、不伤害”的承诺。对此，尼泊尔在2008年与印度共同建立了“三级双边机制（three-tier bilateral mechanism）”。
孟加拉国也顶住国内反对声音的压力，始终坚持推进对印水合作。一般来说，当流域国家均具备了跨界水合作意愿，尤其是在流域大国兼具合作意愿与能力的基础上，南亚跨界水合作应当持续推进，然而事实正好相反。其中以印孟水关系最具代表性：在《恒河水条约》成功签署后，尽管两国持续付出了外交努力，却未再缔结任何具体协定，跨界水冲突仍然存在，甚至是从合作转化为冲突。直至2019年，两国才为部分河流制定了临时水资源共享协议草案，并签署了首份谅解备忘录。有鉴于此，研究者有必要追问：为什么在流域国家均具备了跨界水合作意愿，尤其是流域大国主动创建规范性框架后，两国跨界水合作反而难以推进，甚至转化为跨界水冲突？
换言之，为什么在时空背景相同的情形下，印孟两国间部分流域可以推进制度化合作、部分流域却陷入长期争端？对此，相较于国际体系、流域霸权和精英政治等单一层次的归因探讨，本文借鉴国际政治和比较政治理论，尝试构建内政外交联动框架，聚焦印孟之间的互动案例，力图回答上述问题。
二、多重维度下的跨界水政治研究
根据一般定义，跨界水冲突主要是指“相关行为体为谋求自身水利益和实现特定水政策目标，在利用国际水资源时引发矛盾，因而处于一种自觉的抵制、对立和对抗状态”。在冲突过程中，行为体或将更好地认清共同利益所在，并为跨界水合作开启对话的可能。与之相应，跨界水合作通常以行为体成功达成合作意愿、缔结具体技术协议及切实履行条款内容作为核心标准。由于合作过程复杂漫长且充满变数，双方很可能在多重因素干扰下产生“假合作，真冲突”的结果。换言之，在更加连续的视野下，跨界水冲突和跨界水合作并非截然二分，而是可以在一定情形下相互转化。
同时，当研究者注意到河流水资源的供给与管理方面后，跨界水政治还将呈现出更加复杂的面相。一方面，由于河流水资源具有多功能属性，兼顾流域内饮用、灌溉、环保、航运、发电和防洪等需求，因而矛盾本身并非一成不变，需要研究者开展情景化分析；另一方面，由于河流水资源具有跨边界、跨层级和跨职能属性，呈现“去中心化”特征，致使跨界水政治普遍表现出地理空间多尺度和治理格局破碎化形态。总之，由于跨界水冲突形式丰富且易于发生，跨界水合作层次多元而难以达成，当前并未形成统一的跨界水政治分析框架。下文将围绕“印孟水合作何以稳定开展”这一问题，从体系、区域和个体三个层次对既有研究进行综述。
（一）体系层次解释体系层次解释认为，跨界水合作之所以能够持续，主要是区域规范和国际组织发挥了引导功能。一般而言，由于上下游国家间存在相互依赖以及不同形式的“水禁忌”，因此跨国水冲突极少以暴力手段作为解决措施，而是可以基于国际公约框架（如《国际河流水利用的赫尔辛基规则》《国际水道非航行使用法公约》和《关于水资源法的柏林规则》）开展平等谈判，有效构筑多层次合作机制。在此基础上，各类流域组织相继建立（如保护莱茵河国际委员会和澜湄合作机制），传统的国际机构也参与其中，同流域组织一道提出政治倡议并推行联系战略，为跨界水合作提供了制度保障。
例如，尽管印度和巴基斯坦长期处于对峙状态，在印度河水资源问题上也不乏历史恩怨，但当世界银行于1960年协调双方签署《印度河水条约》后，两国再也没有因印度河河水分配问题引发大规模争端，并在两次印巴战争期间均保持了克制态度。曾祥裕和刘嘉伟指出，经过半个多世纪的平稳运作，《印度河水条约》表现出惊人的韧性，甚至成为印巴关系的“压舱石”。不过，体系层次解释仍难以回答一些现实困惑，如为什么在同样签订了跨界水条约的情形下，印巴关系长期紧张，但国际机制能够平稳运行，而印孟两国虽然睦邻友好，跨界合作议程却难以推进？
实际上，如同罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）所言，脆弱性和敏感性将加剧特定领域相互依赖的不对称性，导致流域大国强势行动和国际机制支离破碎。换言之，当流域大国切实感到水资源匮乏时，跨界水合作在多大程度上可以顺利开展仍取决于预期外溢风险和国家力量对比，而非条约文本内容。具体到印孟水政治情形：为保障《恒河水条约》的平稳运行，孟加拉国曾经寻求建立多边协商机制，引入尼泊尔作为参与者。然而，每当孟加拉国建议尼泊尔建立水利设施以缓解三国旱情时，印度方面会立即表示多余水量只会照顾本国和尼泊尔方面的需求，不会分配给孟加拉国，始终将后者限制在双边框架中。
此外，相关理论还难以解释，为什么在国际公约和流域组织数量齐升的同时，全球跨界水冲突数量不降反增。究其本质而言，尽管跨界水合作表面上是各方在规则框架下共同推进，研究者仍需聚焦大国并以此透视制度背后的根本保障。（二）区域层次解释区域层次解释认为，流域大国在跨界水合作中具有核心施动者功能。所谓流域大国有三项判定指标：一是军事优势，二是地缘优势，三是对于河流资源匮乏的威胁感知。当一国至少具备其中两项时，其将占据流域内的“水霸权”地位。
马克·蔡图恩（Mark Zeitoun）和杰罗恩·沃纳（Jeroen Warner）进而提出，水霸权将采用IEMP式权力网络主导合作：一是提高意识形态影响力，如以举办国际论坛和发行权威期刊为途径，掩盖弱势行为体的反对声浪，促使水冲突朝着水合作方向悄然转化。二是采用经济手段，通过贸易优惠等激励机制促进流域内的合作关系。例如，埃及计划在尼罗河流域修建跨国电网，为乌干达提供廉价电力，即可视为保护尼罗河上游水安全的重要举措。三是运用军事权力，先通过暴力威慑取得流域控制权，再同其余国家推进水合作。
例如，以色列在第三次中东战争胜利后取得了约旦河流域的控制权，这为其2013年同约旦和巴勒斯坦签订合作意向书、主导“拯救死海计划”进程奠定了基础。四是建立规范性约束，通过流域内非对称谈判和签署不平等条约等途径提高水霸权合法性，将不稳定关系机制化。有学者还发现，如果流域大国的经济优势能够与其他国家有效互补，将更可能推进跨界水合作。由此而论，印度在军事、经济、政治和意识形态方面均具备绝对优势，并同南亚诸国在经济上深度交融、政体上高度同构，可视为一个区域水霸权。然而，事实情况是印度仍然无法有效运用各项权力全面控制区域水合作进程，反而持续激化了周边水冲突。
印度国防研究与分析研究所（IDSA）2010年发布的印度水安全报告中提到，印度和尼泊尔之间的水关系并非外界想象的那样和谐，而是因印度履约不力存在诸多龃龉，其中一项重要原因是印度比哈尔邦在堤坝维护管理方面极其混乱，致使尼泊尔边境村庄经常遭受洪水侵袭，并在2007年引发了尼泊尔大规模抗议。有鉴于此，当域外水霸权并未介入且缺乏第三方参与时，本文并不能沿袭传统的批评路径，将域外大国视为关键影响因素，而是应当聚焦流域大国的内部问题。如兰德尔·施韦勒（Randall Schweller）所指出的，大国之所以出现对外交往的非预期行为，核心原因是其内部产生了不同的政治互动过程，进而展现出不同的外交结果。
与之相应，水霸权论虽然揭示了国际条约形成的关键及其保障，但强烈的结构功能主义色彩使其忽略了流域大国凝聚国内合作共识、形成主导外交能力，进而构建双边长效机制的具体过程。在此基础上，本文试图从不同维度打开国内政治的“黑箱”，寻找更为根本的驱动变量。（三）个体层次解释个体层次解释认为，当政治权力高度集中时，国家领导人的性格特质、政策偏好及其权威地位将深度决定外交结果。就印度而言，由于其长期推行中央集权式联邦制，外交权长期集中于联邦层面，而议会制安排又使得决策权集中于内阁层面，致使内阁总理的决策模式深刻影响了印度外交走向。
部分学者提出，英吉拉·甘地（Indira Gandhi）高度强硬的执政风格致使印度周边外交长期陷入僵局。自印度于20世纪90年代提出“古杰拉尔主义”以来，印度与周边国家的关系相应回暖，逐渐迈向全方位合作阶段，水外交开始成为重点内容。可见，领导人意愿和能力是区域整合的驱动性力量。不过，个体层次论的缺陷也非常明显，如难以勾勒结构化约束下领导人的执政效应以及无法解释同一常量为何引发了不同结果。具体到印孟水政治，相关研究实际上难以回答：为什么曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）和纳伦德拉·莫迪（Naren-dra Modi）等领导人都致力于同孟加拉国展开合作，双方水合作却未能在2019年前出现建设性成果；
为什么2019年后莫迪政府可以推进巴拉克河流域合作，却仍然无法在提斯塔河流域取得有效进展。总之，基于宏观、中观和微观层面的论述，研究者至少可以确信，印度是印孟水合作能否成功开展的关键行为体；在决策权方面，印度领导人也能有效贯彻外交理念，主导周边水合作进程。然而，领导人的外交意志转化为集体行动需要经历一定的政治过程，并由此展现不同的外交结果。研究者应当回归跨界河流特征，聚焦于地方层面，探索次国家水政治（subnational hydropolitics）面相。除跨边界、跨层级和跨职能属性外，由于水文数据呈现地方化特点，沿岸需求和治理事务具有高度特殊性，决定了跨界河流必须由地方机构和国家层面共同治理，涉外决策也需要各类组织的有效参与才能实施。
可以预见，在中央和地方、政府与社会多层次互动的基础上，多样化的地方政治将为联邦政府提供不同的资源禀赋，创造不同的外交环境，深度影响本国对外合作进程。对此，本文采取更加综合的视野，尝试构建一般化的分析框架。
三、“找回政党”：大国水外交理论框架
当合作而非冲突成为流域大国的固定偏好后，其可行性分析应当植根于水资源的公共产品属性，考虑水合作对地方行为体的重要性。换言之，除关注国家间的利益关系外，跨界水合作也需要符合本国居民的基本权益，兼顾地方层面的利益诉求与履约能力。基于此，流域大国才能具备稳固开展水外交的国内政治环境，从而切实推进长期合作。否则，治理项目的无序推进可能激化地方矛盾，致使国内水冲突趋于失控，跨界水合作也将无从谈起。为达成上述目标，发达国家往往采取扩大技术官僚管制权限、推动流域机构集中治理等手段。发展中国家则通常缺乏强大的国家能力，更多通过“找回政党”的方式克服集体行动困境，即充分依靠各级政党组织整合各方利益诉求以提供替代性治理方案。
正如塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Hunting-ton）所言：“在一个处于现代化的国家中，政治组织即意味着政党组织。”有研究者提出，无论是在主权塑造阶段还是国家建设阶段，政党始终是主导印度国家制度变迁的组织力量。因此，本文在借鉴迈克尔·曼（Michael Mann）“基础性权力（infrastruc-ture power）”和“专制性权力（despotic power）”的分类基础上，厘清联邦制国家的政党组织在跨界水政治中所扮演的类似功能，进而构建核心变量，并在类型学框架下澄清因果机制。
（一）核心变量一：地方政党能力作为基层建设的核心引擎、央地政治的连接纽带以及对外交往的重要载体，政党在发展中国家的内政外交中扮演了至关重要的角色。与之相应，不但有关政党能力的研究著述颇丰，随着关注“第二意象”的学者日益重视政党联通内政外交的能力，“找回政党”议程也在国际政治领域方兴未艾。不过，相较于聚焦政党在议会、选举和投票方面的动员功能，并借此透视其影响外交能力的选举中心主义理论，本文秉持政党中心主义视角，重点关注执政党在特定领域和特定层面的治理绩效。同时，与单一制国家经验相比，联邦制下地方政党（包括全国性政党地方组织和地方性政党）具有独立的合法性来源，并在宪法规定的范围内具备更大的自主性。
有鉴于此，本文将“政党能力”这一概念转化为“地方政党能力”，并且将其定义为地方政党在社会冲突频发和政治秩序尚未巩固之际，于次国家层面发挥凝聚社会、政治建设和协调纷争等作用并借以达成地方有效治理的过程。本文提出，基于不同程度的地方政党能力，地方政党或将为跨界水合作提供更多的资源禀赋，或是因治理失序及其负外部性而引发纠纷，深度影响跨界水合作进程。那么如何将“地方政党能力”概念操作化？郭定平指出：“政党中心主义坚持认为，政党不仅具有代表功能，更重要的是具有治理功能，可以实现利益表达和利益聚合，主导政策制定和政策执行；
政党在国家治理中居于中心地位，发挥核心作用，整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开。”由此可见，将地方政党能力细化为动员能力和治理能力能够更好地考察不同政党的地方执政效应。首先，动员能力可以理解为政党聚合众意和表达公意的能力。一方面，地方政党具备高动员能力的重要标志是其可以广泛建立社会网络，构建多层外围组织，借以深入联系地方选民群体，收集多样化的利益诉求。同时，政党能够同各类精英和联盟政党建立利益纽带，吸纳其广泛参与政治决策，有效维系政治互信关系。另一方面，地方政党的高动员能力也体现为其本身建立了严密有序的制度体系，广泛控制了地方政府的人事权和政策权，能够确保各项政策的整体性、科学性和稳定性，最终彰显长期执政的有效性。
显然，如果政党缺乏动员能力，治理能力也将无从谈起。地方政党能力的影响因素与作用机制，图源：笔者自制其次，治理能力可分为适应环境和集中治理两种能力。正如安格鲁·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）所言，由于环境是组织不确定性的基本来源，政党必须持续适应和改造外部环境，才能有效生存和发展。在适应环境方面，对于全国性政党而言，当面临差异化的地方执政环境时，高治理能力将驱使其适当改造政党理念和组织形态，深度融入地方政治生态，因地制宜提出政策；对于地方性政党而言，高治理能力则表现为其在充分稳固的执政环境基础上，可以同周边地区形成有效交流，构建跨区域的治理机制。
在集中治理方面，地方政党能力的重要标志是其可以弥合碎片化的治理体系，克服官僚制的内在惰性。在此基础上，高治理能力表现为地方政党可以充分整合各项政策，促进府际横向合作，督促贯彻长期规划，促进资源合理分配。此外，有两点需要补充：首先，“地方政党能力”概念并非执果索因、单纯以治水成效判定其能力高低，而是旨在厘清地方政党在次国家层面经过长期耕耘，进而将累积而成的治理能力运用于特定领域的过程。其次，“地方性政党”不等于“地方政党”。依据印度选举委员会1968年和1996年的规定，前者是指依赖特定利益集团支持、活动范围限于少数地区连续5年参加政治活动的政治组织，并且至少获得地方人民院（Lok Sabha）1／30的议席；
后者则是指具备了法理基础的地方执政主体，其既可以是全国性政党的地方组织，也可以是地方性政党。地方政党的动员能力决定了其多大程度上可以吸纳地方选民和精英的治水意见，并且转化为地方政府的长期规划；治理能力则决定其多大程度上可以因地制宜地规划地方工程，协同政府部门推进流域治理项目。可以预见，地方政党能力较高并长期执政时，地方政府将能稳固边界合作环境，保障河流资源供应，为跨界水合作奠定制度化基础；反之，地方政党能力较低有可能引发地方矛盾，并且外溢到国际层面。（二）核心变量二：央地协调如周雪光所言，大国政治的根本特征在于其有一统体制和有效治理的内在张力。
具体到外交领域，随着国家间联系日益紧密，国内治理体系日趋复杂，既有研究关注到大国地方行为体的自主意识在逐渐觉醒，并在区域合作、气候外交和领土争端等方面扮演着倡导者或阻碍者的角色，出于自身发展需要推动或反对中央政府的外交政策。在此基础上，当大国推进主导对外合作时，除需要考虑地方层面是否在长时段积累了相应的物质能力外，也应当重视地方政府短期内同中央政府协同合作的意愿。否则，出于自身利益最大化的考虑，“地方政府的政策与行为在有的情况下可能与中央的口径和步调不一致”，甚至可能出现“背叛”情形，即产生委托一代理问题。
正如安德鲁·莫劳夫奇克（Andrew Moravcsik）所指出的，各国外交政策并不存在统一面相，而只是不同利益集团偏好的反映。鉴于此，通过借鉴罗伯特·帕特南（Robert D. Putnam）“双层博弈”模型的基本逻辑，本文将央地协调作为第二项重要变量，并将其定义为联邦制下中央和地方行为体尤其是央地执政党针对特定领域进行互动、促成二者政见趋同或者趋异的过程，着重考察其对跨界水政治的潜在影响。具体到操作化层面，可以将其细化为央地领导人在联邦宪制框架内发表公开言论和开展内部博弈的过程。不过，鉴于内部博弈信息相对有限，本文将以公开材料如官方表态和议会决议作为衡量标准。
例如，当地方领导人公开发表反对中央外交战略的言论或者通过联邦或地方议会渠道否决相关提案时，可视为低央地协调；反之，当地方领导人表示其将贯彻执行中央内政外交决议时，可视为高央地协调。实际上，与地方政党能力相似，央地协调同样在联邦制语境下具备理论基础。首先，在结构层面，由于大部分联邦制国家的宪法都会将农业、灌溉和水电等管理权限赋予地方层面，并在20世纪90年代自由化改革中表现出合作式联邦主义倾向，这使其地方政府具备了独立治理的基础。例如在印度宪法中，尽管联邦政府可以依据邦列清单第56项规定，以“公共利益”的名义主管跨邦河流与河谷事务，然而在政治实践中，联邦政府从未运用此项条款，而是遵循第17项规定将相关事项的决定权下放至邦一级议会，以此获取地方政党支持。
中央和地方政府因此难以通过府际渠道形成对外合作方案，而是有赖于央地政党的协调过程。正如加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）等指出的，“在联邦体制中，中央集权的政党控制也许可以克服表面上的地方自治”。其次，在行动者层面，当大国政府采取了议会制安排后，政治权力将集中于政党领袖，政府部长也与核心党团基本同构，这决定了央地府际协调将与党际协调高度一致。最后，在情景化分析层面，相关研究表明，除水政治议题外，由于各邦政党“扎根于地方”，而且在联邦人民院中占据近1／3席位，印度央地政党协调程度的高低也对联邦政府外交决策产生了实质性影响。
诚如程亚文所言：“从建国到今天，印度政党通过参与议会政治，主导了中央与地方的博弈。”图2总结了央地协调的影响因素与作用机制。当中央与地方政党身份相同或中央与地方政党具有共容利益时，为彰显全国性政党长期执政绩效、维护前者外交形象，地方政党可能会更加克制自身诉求、尽自身能力推进长期工程建设与外交协议签订，促进跨界水合作的顺利开展；即使外交决议同地方利益存在错配问题，中央执政党也能通过政治交换和拉拢策略，以温和形式寻求内部解决。与之相反，当中央与地方政党存在选举竞争关系时，即使地方政党治理能力为大国水外交积累了充足的资源禀赋，但基于扩大票仓等选举利益最大化的考虑，相关外交决策仍有可能引发地方政党的公开反对。
而其较高的动员能力反而将广泛制造区域身份对立，激化沿岸居民的怨恨情绪，致使水合作陷入政治化困境。资料来源：笔者自制综上可知，本文中的央地协调乃是基于地方政党利益最大化的考量，既不是围绕宪法条文的结构功能主义阐释，也不是单纯基于领导人意愿的特设性（ad hoc）分析，而更多是制度约束下大国央地利益的博弈过程，并以地方政党是否配合中央外交决议作为主要结果。另外，地方政党能力同央地协调之间并不存在内生性关系，前者主要是地方政党日常积累的治理禀赋，决定了流域大国是否具备主导能力；而后者更多是央地政党围绕各自利益展开的短期博弈过程，决定了流域大国能否凝聚合作意愿。
二者相辅相成或相互抵触，共同决定了流域大国是长期主导对外水合作还是引发跨界水冲突。（三）类型学框架与因果机制通过阐明上述核心变量，本文发现地方政党能力和央地政党协调过程均为联邦制大国能否主导跨界水合作的重要变量。具体而言，地方政党能力代表区域大国的水外交能力，央地协调代表区域大国的水外交意愿。从物质基础层面来说，地方政党能力更为根本，是跨界水合作得以开展的制度性保障；央地协调则是跨界水合作得以开展的关键牵引。二者彼此独立又交织互动，共同影响跨界水政治的最终结果。进而言之，本文参照国家理论中基础性权力和专制性权力的分类，尝试厘清政党在跨国水政治中发挥的相似功能。
所谓基础性权力，是指国家渗透社会并在其领土范围内有效贯彻其政治决策能力；所谓专制性权力，是指统治者不必在同各利益集团开展制度化博弈的前提下，在特定领域开展自主行动的能力。二者并不必然产生联系，却是国家能力的基本构成要素，也是国家施加对外影响的必要条件。具体到水政治研究领域，学者通常关注决策者如何通过加强技术官僚建设整合地方资源并贯彻国家意志的过程。由于发展中国家政党的成立时间普遍早于建国时间，相关政权也基本是由单一政党主导建立和完善，因此其国家治理体系和治理能力现代化同大国政党治理能力的提升历程相当类似。
鉴于新兴大国高度统一的执政党与严密理性的科层制相融合是有效治理的关键，研究者在讨论其如何完善治理机构、解决委托-代理难题时，也相应地将目光集中于政党官僚制的完善过程。简言之，发展中国家政党能力是国家能力的首要替代品。具体到跨界水政治领域，地方政党能力和央地协调体现了水霸权克服集体行动困境、凝聚对外意志的内在逻辑。本文在对关键要素进行组合的基础上构建了类型学框架（见表1）。资料来源：笔者自制如表1所示，根据地方政党能力和央地协调程度的高低，这些类型学可以生成一致型、碎片型、悬浮型和混乱型四种跨界水政治模式。
首先，当高地方政党能力与高央地协调相互配合时，兼具动员和执行能力的地方政党将能协调各类机构开展系统规划，积极配合中央水外交目标，有效消弭地方水冲突，推进制度化水合作，形成一致型模式。其次，当低地方政党能力与高央地协调相互配合时，尽管地方政党可以配合中央政府开展规划，但由于前者无法形成有效治理，造成资源匮乏和环境破坏等负面效应，反而将使国内水冲突蔓延外溢，致使中央水合作方案难以执行，两国跨界水合作因而呈现波动状态，形成碎片型模式。再次，当高地方政党能力与低央地协调相互配合时，尽管区域治理总体上处于良好状态，避免了国内矛盾激化，但由于高层水外交将切实影响地方利益，相关合作可能遭到地方政党的持续反对，致使跨界水协议难以缔结，进而形成悬浮型模式。
最后，混乱型模式体现为决策层无法贯彻其治理意志，地方政党也难以治理跨界河流，致使相关国际合作基本停留在愿景层面。总之，除一致型模式外，其他类型的水政治均无法推进跨界水合作，反而会因不同缘由诱发跨界水冲突。在此基础上，本文结合印度和孟加拉国在阿萨姆邦、曼尼普尔邦、西孟加拉邦与比哈尔邦地区的互动案例，通过比较案例分析法具体讨论这四种模式的有效性。
四、印度和孟加拉国水政治探究本文之所以在南亚诸多案例中聚焦印孟水政治问题，主要原因
有三点：首先，相较于印巴关系，印孟关系长期友好，水外交未因整体关系变化而受到波动。其次，相较于印度与不丹、尼泊尔的关系，印孟水政治没有“特殊关系”纠葛其中，是下游国家应对上游大国所做出的反应，便于观察核心变量与机制的互动过程。此外，本文在最大程度上约束了时空要素，将时段控制在20世纪90年代至今，并选取了巴拉克河、提斯塔河与恒河流域作为研究对象，因其覆盖了印孟大部分交界地区，可以有效避免选择性偏差。最后，相关案例包含了航运、分水和建坝等场景，可以兼顾跨界水政治的不同面相。（一）研究背景：内外交困的印度水政治尽管南亚区域水关系日趋紧张，印孟两国仍然致力于维持良好的水外交关系。
具体而言，在印度提出“古杰拉尔主义”的同期，孟加拉国人民联盟也在本国赢得了执政党地位。1996年12月孟加拉国总理谢赫·哈西娜（Sheikh Hasina）访问印度期间，双方签署了《恒河水条约》，有效期为30年。该条约规定两国将在每年1月1日至5月31日期间定时核对恒河分水配额，从而在法理上保证了孟加拉国的旱季用水量。2005年9月，两国于达卡召开第36届联合河流委员会，决定两国水利部部长将联合访问跨界工程搁置地点。2009年，当人民联盟重获执政地位后，印孟双方在水问题上采取了更加积极的态度，在当年外长会谈上同意对提斯塔河联合开展水文调查，在最富争议性的问题上迈出了关键一步。
然而，与印孟水合作态势形成鲜明对比的是，印度邦际水合作机制普遍趋于失效。印度各邦民众时常在穆纳克运河、戈达瓦里河和克里希纳河等流域抢夺河流水资源，甚至演化为“百万起叛乱（a million revolts）”，每年旱季都会造成数百人伤亡且无任何改善迹象。那么为什么印度年均降水量超过1000毫米、理论上全国水资源并不匮乏，结果却是广大人口难以获取清洁水源、饱受各类旱涝灾害之苦，并由此频繁参与水资源冲突？多数研究者将这一现象归因于印度体制的固有缺陷，而非经济发展和自然禀赋所致。他们认为，除专业机构行政效率低下外，印度政府深受党派政治困扰也是其水利治理难以为继的重要原因。
首先，印度水利、饮用水与卫生、森林、农村发展和城市发展等专门机构权限重叠，政策效率普遍低下，造成不少水利工程质量低劣，引发了国内外舆论的普遍关注。其次，随着20世纪90年代以来印度推行自由化改革，各邦政治影响力逐步提升，联邦政府决策时常遭到公开反对。因此，无论是“内河联网计划”还是“国家地下水补给计划”等国家工程，皆因各邦不愿分配多余水量而寸步难行，基本上停留在愿景和规划阶段，极大地加剧了水危机。在此基础上，部分边界地区甚至开始截留跨国河流资源，进而影响到本国外交方略。例如，旁遮普邦曾在2004年通过《旁遮普废除涉水协定法案》，宣布停止向周边地区供水，这在印度国内外引起轩然大波。
在此过程中，地方政治家公然宣称既有协议是国大党偏袒哈里亚纳邦和拉贾斯坦邦的举措。上述行为不仅成为各方论战的焦点，也极大地挑动了地方选民的怨恨情绪。总而言之，自然资源匮乏并非印度水冲突的充分条件，而是因为印度采取了高度分权的治理架构，造成其水利工程建设、管理与水资源分配过程的混乱无序，最终引发了从内政到外交层面的水危机。即使印孟水关系整体稳定，相关流域也将不同程度地受到波及。为应对燃眉之急，印人党在2019年胜选后履行了竞选纲领，成立“贾尔·沙克蒂部（Jal Shakti）”，试图统合相关部门职能，集中负责国内外水争端解决事宜。
不过，各邦治理绩效各异及复杂历史遗产等决定了印孟合作渠道并非畅通无阻，而是有赖于印人党与边界各邦的协调绩效。（二）一致型模式：巴拉克河流域合作2022年9月，印孟两国在联合专家委员会主导下签订了巴拉克河在阿萨姆邦境内的重要支流库什亚拉河（Kushiyara River）的分水合作谅解备忘录（简称“分水协议”）。根据分水协议内容，孟加拉国将从库什亚拉河2500立方英尺／秒的流量中抽取153立方英尺／秒的水量。与之相应，孟加拉国将不再反对特里普拉邦的拉欣布尔运河工程。分水协议的签订将为印人党争取特里普拉邦选民提供极大帮助，而这离不开印人党在东北部的经营方略。
同时，协议的签订也同地方印人党的治理绩效密切相关。正是由于其在阿萨姆邦长期执政，并且贯彻了联邦政府的合作意志，使得当地选民愿意分享本邦资源，换取了印孟一揽子合作协议。有研究指出，印度东北部一向是联邦政府的治理难题：由于阿萨姆邦、曼尼普尔邦和特里普拉邦等邻近缅甸和孟加拉国，并同印度次大陆在族群和文化方面存在结构差异，致使当地居民归属感较弱，历届国大党政府也难以深入控制，进而滋生了分离主义、非法移民和国内外水争端等问题。鉴于此，当2014-2016年印人党于东北部相继胜选执政后，为早日促成统一格局，莫迪政府开始寻求暴力镇压以外的手段，发展经济遂成重要选择。
对此，印度政府开始以东北部河流为基点，投入大量资金，开启大规模桥梁基建与河道疏浚项目工程，推动交通运输、水力发电和灌溉农业发展。其中以阿萨姆邦首席部长萨巴南达·索诺瓦尔（Sarbananda Sonowal）对于巴拉克河的重点关注最为典型。具体而言，自2016年当选以来，为履行竞选承诺，索诺瓦尔呼吁召开全国水资源研讨会，要求水利部对东北地区予以重点关照。与此同时，索诺瓦尔还宣称将组建专家委员会前往中国研究黄河治理策略，借以治理雅鲁藏布江下游洪灾问题。2017年，阿萨姆邦率先开创了第一届“使命巴拉克”节。
在“制造传统”仪式上，索诺瓦尔宣布将疏浚巴拉克河道，全面推动印孟两国通航。在实际治理方面，索诺瓦尔不仅敦促阿萨姆邦水资源处和农村发展处等部门建立府际协作机制，正式开启优质饮用水项目，并且要求卫生工程部做好地表水和地下水的可持续利用规划工作。另外，阿萨姆邦政府还与印度国家研究院共同建立了东北水务管理局，为印度东北地区的河流资源同邻国互联互通整合了制度框架，充分展现了印人党政府的集中治理能力。与此同时，上述活动得到了印人党政府的长期支持。2021年，索诺瓦尔在任期结束后进入联邦政府内阁，成为港口、航运和航道部部长。
自上任以来，索诺瓦尔多次审查库什亚拉河道疏浚工程，相关河段耗资将达4.5亿卢比，兼具航运、灌溉和旅游功能，对米佐拉姆邦、特里普拉邦、曼尼普尔邦和梅加拉亚邦也将产生深远影响，并提升各邦对孟加拉国的贸易额。简言之，通过央地执政党主导下的长期规划，印人党以经济增量促进资源流通，有效促进了印孟水合作进程。总的来说，阿萨姆邦的水合作成果与印人党组织结构和适应环境策略密切相关。首先，这得益于印人党强大的外围组织国民志愿服务团（RSS）的付出。自20世纪40年代以来，国民志愿服务团已深度扎根阿萨姆邦，致力于建立长期组织网络，积极参与抗洪抢险等行动，为印度教意识形态传播创造了肥沃土壤，稳固了印人党的执政基础。
其次，针对当地碎片化的政治光谱，印人党不仅适度改造了自身形象，开始倡导宗教多样化，并且明确反对移民问题，以便同地方势力建立广泛的政治联盟。在此基础上，印人党得以成功拉拢其他党派的精英，代表人物即为索诺瓦尔。凭借长期积累的强大动员和组织能力，索诺瓦尔在阿萨姆邦的执政权威迅速巩固，进而能在短期内开展反腐行动和水利体制改革等重大举措。最后，莫迪对于印人党地方组织有着更强的控制力，这也提升了印人党中央意志在边疆地区的贯彻能力。例如，2017年2月，索诺瓦尔在接受有关河道疏浚的采访时就公开强调“全国印人党代表人物唯有莫迪总理一人”；
2019年，索诺瓦尔再次呼吁东北部各邦联合恢复雅鲁藏布江-巴拉克河-帕德玛河-梅克纳河流域水道，推动印孟高层会议成果尽快落实。这些都是索诺瓦尔贯彻中央水外交意志的重要体现。（三）碎片型模式：提帕穆赫大坝争端巴拉克河系孟加拉国主要河流梅格纳河的上游，发源于曼尼普尔邦，向西流经阿萨姆邦后汇入孟加拉国。鉴于巴拉克河支流主要靠季风补给，容易在雨季造成洪水泛滥，印度政府自1983年便计划在曼尼普尔邦境内建设提帕穆赫大坝，解决流域内的防洪、灌溉和发电问题。不过，由于大坝高程达183米，预计淹没311平方千米土地和90个村庄，可能造成沿岸生态退化，而且更多是惠及了下游的阿萨姆邦，致使项目论证遭到沿岸居民、部分专家和环保人士的反对。
但在印度电力部部长苏希尔·库马尔·欣德（Sushil Kumar Shinde）和曼尼普尔邦国大党首席部长伊博比·辛格（Okram IbobiSingh）的合力推动下，印度东北电力公司仍然在2006年中标了大坝项目。由于听证会诉求无效，曼尼普尔邦多个非政府组织开始公开抗议，并在孟加拉国建立宣传平台，试图引起更多国际关注。一般而言，任何大坝项目都有其利弊并可能引发公众顾虑，不过其中大都可通过多边协商解决。但由于国大党力量长期无法深入东北部地区，完全依赖高阶种姓精英的间接统治，基本丧失了基层动员能力，导致国大党中央与地方组织未能同当地部落居民形成有效沟通，反而加剧了非法移民和分离主义等问题。
在水利建设方面，当伊博比·辛格领导下的曼尼普尔邦政府遭遇反对声音时，第一反应是派遣武装力量保护印度东北电力公司建设工地，还动用警察突击队非法逮捕邦内公开反对大坝项目的非政府组织积极分子，这极大地疏远了执政党同当地选民的距离。不过，频繁动用暴力手段并不是强政党能力的体现，反而意味着国大党已经无法有效控制当地精英和民众，间接导致伊博比·辛格日后众叛亲离。同时，镇压知识精英并不能消灭反对声浪，而是将激发更多异见者的公开抗议。2009年，一支由曼尼普尔邦环保主义者组成的队伍出现在孟加拉国，并与当地相关势力共同发声，在两国决策层引发了震动效应。
此时，孟加拉国人民联盟重新执政，正在同印度改善水合作关系。为维护来之不易的合作成果，印度水资源部部长文森特·帕拉（Vincent H.Pala）紧急叫停了地方工程。而当孟加拉国总理谢赫·哈西娜于2010年访问印度以及2011年印度总理曼莫汉·辛格回访孟加拉国时，印度强调工程不会损害孟加拉国的国家利益并且撤回了坝上武装。不过，由于无法公开合同细节，这造成两国更大的反对声浪，巴拉克河水合作随之长期处于停滞状态。2016年10月，曼尼普尔邦灌溉和防洪部部长比伦·辛格（Nongthombam Biren Singh）从国大党辞职并加入印人党，并在2017年大选中凭借印人党广泛而深入的动员能力成功当选曼尼普尔邦首席部长，结束了伊博比·辛格长达10年的任期。
面对日益增长的冲突压力，印人党决策层因地制宜，不仅在巴拉克河上修建钢桥，极大地便利了曼尼普尔邦交通，还宣布将减少提帕穆赫大坝周边森林的砍伐面积，并将高程大坝改为梯级规划，赢得了广大选民的拥护。2018年后，不仅是在曼尼普尔邦内部，印孟两国之间也未因巴拉克河出现重大冲突，并且在桥梁、航运和供水等项目上均展现出合作姿态。（四）悬浮型模式：提斯塔河水争端提斯塔河发源于锡金邦，流经西孟加拉邦后注入孟加拉国的布拉马普特拉河，系西孟加拉邦境内第二大河。由于该河径流量变化较大，而且上游水坝经常过度调蓄，致使两国数千万人口常因水量分配发生冲突。
对此，两国自20世纪70年代便已就分水事宜进行磋商，但直到1996年印度提出“古杰拉尔主义”、孟加拉国人民联盟同期上台为止，双方谈判才有了实质性进展。值得注意的是，这些进展离不开印度共产党（马克思主义）［简称“印共（马）”］元老乔蒂·巴苏（Jyoti Basu）的斡旋。巴苏曾连续当选西孟加拉邦首席部长，深受印度各界尊重。1996年，正是由于巴苏将西孟加拉邦列为重要参与方，《恒河水条约》才得以成功签署。然而，随着印共（马）于2011年败选，印孟跨界水合作努力也付之东流。
自草根国大党（All India Trinamool Congress）执政以来，其首席部长玛玛塔·班纳吉（Mamata Banerjee）便转而反对印孟系列协议，并在两国移民等问题上发表争议言论，做出激烈举措，在跨界水合作上也不例外。2011年，班纳吉临时退出曼莫汉·辛格访孟代表团，致使印孟未能签订提斯塔河协议，引起孟加拉国总理哈西娜的强烈指责。2013年，面对即将到来的地方人民院选举民意调查，班纳吉明确表示不会改变提斯塔河问题的立场，并敦促国大党内阁不要在2014年之前做出任何决定。
2015年6月，在莫迪政府访孟期间，班纳吉再次成功阻碍了提斯塔河协议的签署进程，声称其首要任务是保护本邦利益。2018年，班纳吉声称从孟加拉国流入印度的马萨班加河（Matha-banga River）已被污染，并提出孟加拉国清理马萨班加河是恢复提斯塔河谈判的先决条件。2022年9月，正值库什亚拉河分水协议签订前夕，尽管孟加拉国总理通过亲笔信、公开讲话和邀请访问等多重渠道释放善意，希望扩大双方高层会谈成果，但班纳吉不为所动。可以预见，在草根国大党执政期间，印孟依然难以推动提斯塔河分水议程。
实际上，提斯塔河水争端不仅同班纳吉的强硬态度密切相关，也离不开草根国大党选票最大化的综合考虑。究其缘由，草根国大党的成立即是少数政治家反对印共（马）之举：由于国大党动员能力低下，难以在西孟加拉邦赢得选举，班纳吉等人决定于1997年重新建党，开始以民粹主义和短期利益为手段广泛联系自耕农（占邦内80％以上人口）、表列种姓和部落选民。与之相应，当草根国大党于2011年凭借巨大优势执政后，清算其余党派历史遗产、迎合邦内选民诉求成为其执政准则，各级党组织也深度依附于班纳吉的克里斯玛型权威。具体到水政治领域：一方面，为迎合邦内最广大小农的灌溉和饮水需求，班纳吉自2011年推出了多项节水计划，先后在邦内修建了900多座小型工程，遍布邦内5大选区。
仅在2018-2019财年，草根国大党政府就翻新了29135座蓄水项目。这不仅为偏远地区提供了基本饮用水，有效涵养了地下水源，也增加了全年灌溉可用水量。另一方面，草根国大党领导的西孟加拉邦政府还强烈反对分水协议，通过制造怨恨以稳固民意。班纳吉甚至切断同莫迪政府水务方面的沟通渠道，阻绝了双方制度化沟通的可能性。上述结果不仅令印孟决策层在提斯塔河合作上举步维艰，长远来看也不利于西孟加拉邦水问题的彻底解决，因为西孟加拉邦的主要河流均源自上游各邦，少数河流也是发源于孟加拉国境内。2021-2022年，面对日益崛起的印人党势力，草根国大党大肆挞伐其“（邦内）南水北调”的竞选纲领，宣称要不惜一切代价同印人党进行激烈角逐。
不过，草根国大党的激烈表现反而证明其自主道路难以为继，反映出印人党已经成为邦内重要的政治势力。究其原因，由于草根国大党难以同上游各邦协同治理河流污染，清洁水资源供给日益紧迫，流域治理成为邦内选民的核心关切。对此，尽管班纳吉可以继续阻挠提斯塔河的合作进程或积极推进局部工程项目，但都无法获取联邦政府的财政支持、从根本上解决当地居民的迫切需求，最终影响了其执政根基。2021年，西孟加拉邦已经在选举中呈现“摇摆邦”形态，或将持续左右印孟关系走向。（五）混乱型模式：法拉卡拦河坝争端比哈尔邦位于恒河中下游平原，并有科西河（Kosi River）、甘达克河（Gandak River）和宋河（Sone River）等恒河重要支流经过，地表径流量非常丰富。
同时，经过封建王朝与殖民政府的长期建设，该邦早已形成独特的水网生态，构建了池塘、湿地和沟渠一体化景观，并能充分沉积恒河流域淤泥，使其农业经济可以适应各类极端天气，滋养了巴特纳（Patna）等历史文化名城。然而，自20世纪后期以来，比哈尔邦在经济发展与社会治安方面已经落后于印度其他各邦，甚至被外界称为“丛林政体（jungleraj）”，即经过“野蛮官僚主义”的长期统治，比哈尔邦现有约50％的人口长期处于深度贫困状态且深受凶杀案威胁。在日常饮用水方面，由于邦内绝大部分河流已被铀和砷等危险化学品污染，暴力争夺水源成为当地常态。
比哈尔邦犯罪记录局（SCRB）的数据显示，仅在2019年，该邦就发生了352起水纠纷案件和44起相关谋杀案（数量远超拦路抢劫和黑帮火并），受害者总数达585人。而在2020年新冠疫情暴发后，比哈尔邦的水纠纷案件更是多达480起。那么为什么比哈尔邦长期处于无政府状态？诸多证据表明，首要原因是其碎片化的政党体制直接建立在种姓社会基础上，使之沦为“封建民主政治”失序治理的典型。尽管比哈尔邦早在1932年人口普查期间就已表现出种姓多样化特点，然而国大党政府并未在国家独立后进行任何实质性改造，而是继续倚仗亚达夫（Yadav）等高阶种姓开展间接统治，并对低阶种姓给予特殊政策优惠，这加深了社会群体间的身份隔阂。
当印度在20世纪80年代转向多党竞争的选举体制后，比哈尔邦其余政党自然将争夺特定种姓支持作为基本选举策略，进而将社会分裂彻底制度化。经过长期竞争，比哈尔邦在21世纪初形成了人民党（联合派）［JD（U）］、国家人民党（RJD）和印人党鼎立的格局，并依据选举形势不断进行排列组合，相继建立了各类政党联盟。在此情形下，比哈尔邦执政党人民党（联合派）已经丧失了长期规划与集中治理的可能性，只能通过各种短期策略赢得选民支持。在尼蒂什·库马尔（Nitish Kumar）高度个人化的领导下，人民党（联合派）反复游走在其他两党之间，始终以维护库马尔的首席部长地位为核心目标，并未形成任何长期有效的政党纲领。
具体到地方水政治领域，尽管人民党（联合派）与当地印人党成功建立了“全国民主执政联盟（NDA）”，但由于印人党势力日益壮大，并开始同人民党（联合派）争夺低阶种姓选民，比哈尔邦的高层内斗日趋激烈，治水项目也深受波及。首先，两党在治水规划和灾害应对上出现分歧。2019年10月，印人党联盟部长吉里拉杰·辛格（Giriraj Singh）提出，当前政府应就比哈尔邦内涝危机的“无所作为”向当地人民道歉；人民党（联合派）新闻发言人反而提出，辛格应当为影响执政联盟的内部团结而承担责任。
至于比哈尔邦开展的供水项目方案，库马尔领导下的邦政府则采取了“央为地用”的宣传策略：其不仅将印人党联邦政府提供的农村自来水连接计划宣称为地方政府的建设成就（连通150余万户自来水），借以掩盖后者缓慢的建设进度（连通107万户自来水），而且大幅挪用相关专项资金建设选举期间承诺的项目。其次，在治理能力付之阙如的情况下，库马尔政府将治水项目当成了选举工具甚至是政治精英的分赃机会。例如，在2020年8月大选前夕，库马尔追加了总价值2043亿卢比的投资，宣称将为1409.4万户家庭提供清洁自来水和安全饮用水。
然而，经过多家媒体的长期调查，事实却是项目承包商都同两党领导人保持着密切联系，使之沦为敛财工具。水利工程方面的情形更是不容乐观。例如，2017年比哈尔邦的21个地区遭遇了洪水侵袭，造成500多人死亡、数十万人无家可归，该邦水资源部部长竟然宣称首要原因是“住在堤坝上的人们乱扔粮食，引来老鼠挖洞，最终造成堤坝垮塌”。由此可见，比哈尔邦的水治理已经陷入恶性循环。另外，由于库马尔曾因选票最大化而反复变更立场，并且屡次反对莫迪在古吉拉特邦和全国范围的竞选活动，导致其与联邦政府基本上处于互不信任的关系。
在这种情况下，库马尔索性公然反对国家水政策等联邦政府治理方案，阻拦任何中央层面的有效监管，以便为“当选后灌溉邦内每一片农田”等从未实现的竞选承诺大开绿灯，借此稳固地方民意。根据达卡方面媒体统计，自库马尔2005年领导比哈尔邦政府以来，印度违规截流恒河流量逐年上升，每秒超过29.2万立方英尺，总量完全可以灌溉孟加拉国国土面积一半的农田，最终流向则通常是库马尔擅自许诺的缺水选区。上述行为引发了孟加拉国的外交抗议以及诸多非政府组织的公开反对。
与此同时，为转移早已激化的内部矛盾，人民党（联合派）开始在《恒河水条约》上大做文章：除积极支持西孟加拉邦对抗邻国外，在2016-2021年当政期间，库马尔还在多个场合反复要求莫迪政府拆除法拉卡拦河坝，避免淤泥沉积和洪水回流问题，而法拉卡拦河坝正是《恒河水条约》的核心支柱。对此，当地环保人士评论道，既然法拉卡拦河坝可以成为比哈尔邦洪水的主因，那么库马尔大可拆除其在科西河和甘达克河上建造的系列腐败工程。毕竟相关河堤修建工程几乎被政治家一工程师-承包商的共同体中饱私囊，社会各界并没有看到其能够起到防洪效果，而只是在持续激化国内外的水争端。
（六）案例小结：多样化的跨界水政治本文案例分析如表2所示，在印人党强动员能力和高央地协调基础上，阿萨姆邦首席部长索诺瓦尔成功领导建立了多方合作机制，并在巴拉克河下游开展了大规模水利工程建设，进而为印孟制度化水合作稳固了外交环境。对于曼尼普尔邦而言，尽管其在国大党执政期间保持了央地协调，却因地方政党的无序治理引发了社会抗争，并因频繁运用暴力手段而造成矛盾外溢，致使两国在巴拉克河上游的水合作严重受阻。直至印人党上台执政，逐步转换了治理策略，提帕穆赫大坝跨界水冲突才得到有效控制。对于西孟加拉邦而言，尽管草根国大党可以深度动员选民、积极开展局部治理行动，却因选举民粹主义造成跨界水合作屡次落空，间接导致流域内水合作难以为继。
至于比哈尔邦，由于其执政党难以形成广泛的动员能力和统一的治理共识，裙带腐败更是深度嵌入政府组织，致使地方政党能力基本缺失、内部矛盾全面激化。在央地协调方面，由于比哈尔邦领袖同联邦政府貌合神离，联邦政府的内政外交方略长期受阻，致使印孟恒河水争端不断。上述案例不仅呈现了纷繁复杂的印度政治生态，也为研究者理解发展中国家跨界水政治的相关机制提供了借鉴。简言之，政党政治塑造了跨界水政治，不同的政党政治塑造了不同的跨界水政治。
五、结论与讨论美国前众议长托马斯·奥尼尔（Thomas P. O＇Neill）等认为，“一切政治都是地方政治”。通过建立地方政党能力与央地协调程度两项核心变量，结合印度和孟加拉国交界地区的互动案例，本文阐明了地方政党的治理禀赋与央地政党的激励兼容将对印度联邦政府主导下的南亚水合作产生实质性影响。究其缘由，当某一领域治理权限高度分散而官僚能力付之阙如时，地方政党能力将成为区域大国“基础性权力”的替代品，决定其是否有足够的能力执行对外合作战略；央地协调则将发挥“专制性权力”的相似功能，决定国内行为体是否有相应意愿服从联邦政府的合作协议。
当区域强权在特定流域兼具物质能力与合作意愿后，地方政党将能在地方有效治理的基础上推进中央外交方案，充分体现出非传统安全领域大国资源统合的重要性。同时，本文还需要对部分竞争性解释进行回应，以提高理论的有效性。首先是“自然禀赋说”，即水利工程规模、跨界合作内容和季节径流变化等非政治因素是否对跨界水合作产生重要影响。对此，笔者并不否认自然资源匮乏是跨界水冲突的必要条件，但认为政治因素的影响力更加关键。如同研究背景部分所言，一国之所以水资源极度匮乏，尤其是南亚地区水资源相对不足，更多是因其治理失序而非自然禀赋所致；
与之相应，跨界水利工程之所以最终能够开展并产生外交影响，必须经历一系列的政治过程才能转化为正负效应。同时，“自然禀赋说”需要回答：为什么同样是在巴拉克河流域，两国在阿萨姆邦导向合作，在曼尼普尔邦反而激化了冲突？结合案例可知，正是政治过程塑造了跨界水政治议题走向而非与之相反。其次是“族群冲突说”，即边界地区族群身份是否决定了跨界水合作进程。本文认为，相关挑战在水政治范畴中难以成立：首先，相较于石油和矿藏等“发现型冲突”，河流水资源长期流经双方族群地区。因此，如果跨界族群出现了水争端，可以认为是某一变量催化了常量问题即“发生型冲突”，否则双方从一开始便会因河流问题而持续斗争。
正如斯科特·穆尔（Scott M.Moore）所指出的，区域身份本身并不会导向水冲突，而是需要以分权体制和政治机会结构为前提。具体到本文案例，尽管西孟加拉邦和孟加拉国居民同文同种，然而二者并未达成任何形式的合作协议，与之形成鲜明对比的是，印孟水合作能够在以蒙古利亚人为主体的阿萨姆邦和孟加拉族为主体的孟加拉国之间顺利开展。最后，通过厘清关键因素与核心机制的相互作用过程，本文框架也具备了合理应用于南亚非传统安全研究的可能性。以印度中央政府主导下的对巴基斯坦“水遏制”战略为例，当莫迪政府开始在《印度河水条约》边缘反复试探时，各邦言行也出现了明显差异。
对于哈里亚纳邦印人党政府而言，其反应是计划在印度河上游修筑三座水坝，并呼吁旁遮普邦在邦际河流联通项目上加快规划进度，“防止1112立方英尺／秒（的多余）水量流入巴基斯坦”。旁遮普邦国大党政府的态度则冷淡许多，表示“没有多邦合作的必要性”。原因在于，《旁遮普废除涉水协定法案》的历史遗产以及旁遮普邦混乱低下的水资源管理效率都影响了印度联邦政府外交战略的执行过程。由此可见，地方政党能力和央地协调程度也是影响跨界水资源能否“武器化”的重要变量，或将成为南亚研究的相关命题。与之相应，后续研究还可以将视野扩展到发展中国家的跨界水政治，收集更多数据样本，厘清地方政党绩效和党际协调过程对于区域合作的效应。
作者简介：全实，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；孙志强，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。本文选自《世界经济与政治》2023年12月文章，原标题为《地方政党能力、央地协调与跨界水政治——基于印度和孟加拉国互动案例的比较研究》本期编辑：章钰珏 陈珏可