作者 | 楚魂编辑 | 张正阳 陈珏可 导言 塔利班临时政府的财政开支状况是我们观察这一新生政权的重要视角。塔利班上台以来，对政府的开支状况相对比较缄默。智库“阿富汗分析师网络”梳理收集相关数据，发表长篇报告《塔利班把阿富汗的钱花在什么上？》。我们计划分6期编译这篇报告的主要内容，供读者参考。本期的主题是：塔利班上台一年多以来的财政开支概况，介绍主要开支数据。未来几期将分别关注临时政府在机构运行、开发项目方面的支出；公务员工资和福利发放情况；官僚机构内的雇佣、解雇、降职、清洗等情况。文章内容供参考，不代表本公众号的观点。
南亚研究小组特此转载，供各位读者参考。图源网络2021年塔利班执政后，他们迅速接管了国内税收，采用了财政部的税收和海关系统。北约占领期间，塔利班在自己的控制区始终在征税，在这方面积累了丰富的经验，但花钱主要花在战争方面，除此之外很少花钱。政权更迭后，由于欧美捐助者不再支持阿富汗政府，现在是阿富汗民众为他们的政府所做的事情买单。尽管塔利班在财政收入方面相对开放，但在如何花钱方面却一直很缄默。在这份报告中，阿富汗分析师网络（AAN）的研究者 Kate Clark 和 Roxanna Shapour 汇总了关于塔利班支出计划和优先事项的一些鲜为人知的信息。
其主要发现是：大量资金被分配到安全和应急事项上，除了教育以外的社会服务得到的资金相对较少。追踪资金分配情况，他们还得出结论认为，尽管阿富汗政权发生了剧变，但阿富汗官僚机构依然存在，而塔利班已经完全控制了阿富汗的官僚机构。
一、简介：第一和第二酋长国的开支
这是塔利班第二次统治阿富汗。有一个与上世纪90年代截然不同的地方。1996年9月，只有两岁的塔利班占领喀布尔，当时他们是在一个人口严重减少、被四年军阀混战摧毁的城市建立了他们的第一个酋长国。塔利班高级官员负责各部委、机构和办公室，但在级别稍低一点的地方，旧政权的工作人员通常继续留用，他们在管理政府方面更有经验。他们中包括那些在1992-1996年功能失调的穆斯林游击队执政之前被任命和培训的人员。这些骨干人员尤其重要，因为部长们也是军队指挥官，他们兼职工作，经常离开办公桌前往前线作战。1996年占领喀布尔之后，塔利班几乎没有停止战斗，而是继续向北推进，试图通过不断增加的暴力，将更多的领土置于他们的控制之下。
直到2001年塔利班灭亡之前，他们似乎总是对打击北方联盟更感兴趣，而不是管理他们已经占领的地区。在那些年里，资金匮乏，因为塔利班将打击北方联盟的战争置于服务和社会保障之上。公共服务非常薄弱，政府雇员的薪水参差不齐，难以预测。本文的作者之一记得有许多非常饥饿的国家工作人员。对于女性雇员来说，无论是在私营部门还是公共部门，酋长国的岁月尤其艰难。除了卫生工作者，几乎所有人都被遣送回家。女性政府雇员一开始还能拿到工资，但后来就没有了。对于寡妇来说，禁止工作是残酷的。联合国和非政府组织对于维持许多服务至关重要，这些服务包括提供保健、为女孩和男孩开办数千所社区学校、帮助农民、支持寡妇和其他弱势群体以及提供人道主义援助。
这与2021年塔利班掌权形成鲜明对比。这一次，他们的胜利是彻底的、迅速的，而且最终几乎没有造成什么破坏。发生大规模的撤离，许多技术能力强的国家雇员们逃离了这个国家。然而，至关重要的是，在过去20年里不断建立和发展起来的国家官僚机构仍然完好无损。就塔利班而言，他们得以在多年后上台执政，不仅是因为战斗，也是因为勤奋地在他们控制或影响的地区征税，正如阿富汗分析师网络以前所详述的那样。[2] 这一经验将被证明是至关重要的；2021年春末和夏天，当他们占领地方时，他们的战士立即向新近落入他们控制之下的人征税。
当他们最终占领首都时，外国资金一夜之间消失了，塔利班已经开始征收国内收入。随后，他们迅速采用了财政部的系统，并将税收收集扩大到全国。与此同时，塔利班在满足战争需要之外几乎没有花钱的经验。在反抗北约占领期间，他们设立了教育、卫生和其他部门的委员会，但提供公共服务的一直是喀布尔的（共和国）政府和非政府组织。后者则是由外国捐助者和在共和国控制区生活的纳税人支付费用。在作为一个反抗团体时，塔利班只对影响其控制地区的公共服务感兴趣，例如招募教师或坚持优先治疗受伤战士。他们把服务的实际运作留给了政府雇员和机构——例如省级教育部门——而不是试图重新设计或接管学校。
这一点，再加上塔利班在上世纪90年代执政时的糟糕记录，意味着他们在2021年执政时，并不清楚他们将如何管理一个突然属于他们的国家。这项关于酋长国支出的研究有一个意想不到的结果，那就是它让我们深入了解了从pan乱组织转变为执政党的塔利班，他们当前在如何管理阿富汗国家。这项研究也呼应了政治经济学的问题，即政治权力、制度和经济之间相互影响的方式。当塔利班执政时，阿富汗经济发生了转变。阿富汗曾经是一个“食利国家”的极端例子，外国资金扭曲了经济，使得阿富汗前政府对捐助者比对自己的国民更加负责。[3]资料来源：1398年国内收入：财政部税收司网页。
1398年外国赠款：世界银行《2021年4月阿富汗发展最新情况》 。1401年收入：这些是1401年前9个月（2022年3月至12月）的年化数字，据世界银行2023年1月25日公布的《世界银行经济监测》（The World Bank Economic Monitor）。收入每月波动，因此年化只能给出年度总收入的粗略概念。（注：农业部征收的伊斯兰税显然不包括在内。） 图源：“兴都库什笔记”微信公众号2021年8月15日，大量外国资金突然全部停止流动（包括给阿富汗国家安全部队（ANSF）和国家情报局（NDS）的预算内和预算外援助，以及对各种外国军队的开支）。
人道主义援助和一些发展援助已经恢复，但数量远不及2001-21年。现在主要是阿富汗人为国家买单，与此前共和国更加分配式的经济、高比例的预算内援助相比，这是一个深刻的变化。这种对阿富汗经济的彻底改变是讨论收入、支出以及政府和人民之间关系的背景。我们对塔利班财政的研究始于税收收入；在2022年9月发表的研究报告中，酋长国在税收方面的相对开放程度显而易见，财政部和税收部门迅速吹嘘他们已经收到了多少税收（重要的例外情况见下文）。上图1比较了伊斯兰酋长国1401年（2022年3月~2023年3月）的最新收入数字与伊斯兰共和国最后一个“正常”年份1398/2019年的收入数字。
可以看出，尽管塔利班政府获得的资金少得多，但大部分减少是由于外国援助的减少。自2014年以来，改革后的财政部几乎使国内收入翻了一番，但仍有大量资金没有进入财政部。相反，很大一部分税收、关税和其他收入最终落入了共和国官员的口袋，或者支付了pan乱分子保护费。[4] 塔利班在收集国内收入方面的严格性意味着，尽管经济出现了灾难性的崩溃，但纳税人和贸易商支付的资金更多进入国库。酋长国官员一直热衷于表明，在税收方面，他们并没有像共和国那样卷入腐败行为。然而，当试图获得有关支出的信息时，引人注目的是酋长国的保密性。
其他阿富汗人可能想知道他们的钱是如何花的，例如，税收是花在公共服务上，还是被现在主要由前塔利班战斗人员组成的安全部门吞下，或者被输送到塔利班领导人及其网络的口袋里。因此，尽管注意到税收收入似乎远没有共和国时期那么腐败，但由于在税收和支出方面缺乏透明度，包括谁得到了合同、采矿和其他特许权，酋长国不腐败的名声远远没有得到证实。缺乏财务透明度这个问题对外国捐助者来说也很要紧，因为他们在考虑如何在不（过当）支持塔利班的情况下支持阿富汗人。目前，捐助者对酋长国在资助教育、卫生、社会保障和发展方面所做的事情一无所知。
这不仅是因为塔利班的保密，也是因为捐助者不愿意直接与塔利班打交道。此外，尽管就援助的数额、在哪些部门、如何提供等问题进行了许多对话，但据本文作者所知，与塔利班的对话甚至没有开始谈及他们在社会服务方面的支出，以及酋长国以现金或实物形式对人道主义努力作出的贡献。这份报告试图利用非常有限的可用数据来填补有关酋长国支出的一些信息空白。它汇集了来自三个主要来源的信息：一是塔利班财政部1400年第四季度（2021年12月21日至2022年3月20日）的小型预算，其中包括539亿阿尼的计划支出细目[5]。
尽管有这样的警告，1400年Q4小型预算是我们从酋长国获得的有关其支出优先次序的最好来源，因为它随后发布的有关其1401年预算的信息只有几句话长。二是2022年8月和9月举行的”述职会议”，酋长国高级官员向记者、广播听众和电视观众介绍了他们的部或其他国家机构在塔利班统治第一年取得的成就[6]。大多数人吹嘘他们的部门或机构已经收集到的收入，以及他们负责的项目或“产出”——被逮捕的人数，法庭审理的案件，分发的营业执照，或者因“违反规范和法规”而被警告的医院。少数人提到了预算或人员配备。
三是阿富汗分析师网络在2022年6月至8月期间进行的访谈中收集了关于向国家雇员支付工资的信息，并在2022年12月和2023年1月进行了一轮较小规模的访谈，以检查是否发生了任何变化，并获得关于残疾人和烈士家属的养恤金和支付情况的信息。我们也从2021年10月至2022年7月的四轮关于家庭经济的采访中获得了结论。应当强调的是，酋长国没有披露任何不属于财政部或市政当局的收入来源的信息，而财政部或市政当局是阿富汗境内唯一能够合法征税的机构。这些税收包括所谓的“伊斯兰税”，即ushr（收获的十一分之一），以及天课（zakat），一项财产税，一些地方按照牲畜来收取——共和国时没有收集，但是塔利班农业部有征收。
它们代表了从农村家庭向国家的大规模新资源转移，但没有出现在财政部的收入数据中。据报告，酋长国还对毒品贸易和人口走私以及某些地区的个体户主或整个社区集体征税，其方式既不属于财政部系统，也不符合阿富汗法律。这些收入是如何被花掉的还不得而知；甚至在资金通过财政部时也没有最低限度的问责制。（关于这些未申明收入的更多细节可以在《对阿富汗国家征税》报告中找到。） 这份报告中使用的阿富汗尼的价值是85阿富汗尼对1美元。[7]本报告是酋长国财务报告的第二部分。第一部分，《对阿富汗国家征税：塔利班追求国内收入对公民、经济和国家意味着什么》，于2022年9月发表。
1400年第四季度小型预算概况 图源：“兴都库什笔记”微信公众号
二、1400年第四季度小型预算概况塔利班财政部公布了2021年12月21日至2022年3月20日——阿富汗1400年第四季度，即第四季度——为期三个月的小型预算，作为一份5页的电子表格和25页的预算文件，由代理总理毛拉 · 穆罕默德 · 哈桑 · 阿洪德签字盖章。它包括几个部分：预算说明，解释用于编制预算的假设、支出规则、采购和订约规则以及一些理由；收入和支出总表；各部委和其他政府机构的运行预算细目；各部委和其他政府机构的发展预算细目；各部委和其他机构按预算细目编制的预算；“活动”项目列表（不是都有预算分配）。
已颁布的小型预算财政部波斯语网页上与 Excel 电子表格一起发布，后来该表格已无法使用。这份文件被阿富汗分析师网络缓存并翻译成英文，可以在附件2中找到。作为此次小型预算的背景：共和国最后几年的预算文件通常长达275页，包括预算说明和几十个附带的电子表格，详细而透明地列出支出计划，包括各部委内部的细目和省级比较。[8] 尽管存在诸多腐败问题，但共和国在财政事务上相对透明，尤其是在其最后几年。塔利班的1400年Q4（2021年12月起）小型预算提供了远远少的细节，而且没有关于这些资金使用情况的随后报道，所以对公众来说提供的信息量较少。
即便如此，从表面上看，它确实揭示了酋长国关于资源分配的优先级。伊斯兰酋长国 1400年Q4（2021年12月21日~2022年3月20日）预算中拨款最多的部委 图源：“兴都库什笔记”微信公众号1400年Q4小型预算预计收入475亿阿尼（5.588亿美元），支出539亿阿尼（6.346亿美元），赤字64亿阿尼（7,570万美元）。在计划支出中，91% （490亿阿尼/5.79亿美元）用于运行费用，主要是薪金，其余8.7% （47亿阿尼/5550万美元）用于发展。发展预算完全没有资金来源，而政府运行预算有17亿阿尼 （2000万美元）的赤字。
上表显示了所有部委、其他国家机构或应急预算项目，这些部委、其他国家机构或应急预算项目在小型预算中至少分配到了7.5亿阿尼（880万美元）。[9] 在下面的章节中，我们从酋长国的拨款计划中梳理出更多的细节。
三、1401年（2022年3月—2023年3月）预算概况2022年5月14日，塔利班财政部宣布了酋长国1401年（2022年3月21日至2023年3月20日）的预算。它只向公众公布了少量信息。主要差异的比较见下图。预计收入为1870亿阿尼（22亿美元），支出为2310亿阿尼（270万美元），其中280亿阿尼（3.29亿美元）专门用于发展，其余（88%）用于经常性支出（运行费用）。用于发展的拨款比例仍然远远低于共和国时期的预算（12%），但是高于酋长国1400年第四季度的数值（8.7%）。
1401年的预计收入与1400年第四季度的年化收入大致相同，尽管由于收入的季节性差异很大，将一个季度的收入与年度数据进行比较是没有帮助的。世界银行预测的1401年财政收入数值较低：1500亿阿尼（18亿美元），相比于塔利班预算中的1870亿阿尼（220万美元）。最新的实际收入数据看起来符合计划进程（见图1）。伊斯兰酋长国1400全年预算（以第四季度数字年化计算）与1401年的比较 资料来源：财政部1400年第四季度预算（21/12/2021-20/3/2022）年化、1401年全年预算（21/3/2022-20/3/2023） 图源：“兴都库什笔记”微信公众号预计支出将增加7% ——平均每季度577亿阿尼，而1400年第四季度为539亿阿尼。
更多关于1401年支出计划的信息可以从述职会议中收集到。三个部委公布了他们的预算，如下图所示:矿业和石油部：1401年5.8亿阿尼 （680万美元）。这比1400年第四季度预算增加了23.5% ，远远高于总体增长率（1401年每季度1.45亿阿尼，而第四季度为1.10亿阿尼）；城市发展和土地部：10亿阿尼（1180万美元），增长14% ，也远远高于总体增长率（1401年每季度2.50亿阿尼，而第四季度为2.15亿阿尼）；公共卫生部：45亿阿尼（5290万美元）其中39亿用于运行成本，5.75亿用于开发项目。
酋长国计划减少在公共卫生方面的支出：1401年每季度11亿阿尼，而1400年第四季度为12亿阿尼，减少了11% 。不过，捐助者在2022年大大加强了对这一领域的支持，资助基本医疗保健和一些医院。公布预算的三个部，1400年vs.1401年 资料来源：2022年8月述职会议上仅三名部长披露的1401年预算分配数据、财政部公布的1400年小型预算数据，年化比较 图源：“兴都库什笔记”微信公众号然而，从1401年政府财政中得出的主要结论是，酋长国披露的信息甚至比其1400年第四季度的小型预算还要少。
尽管述职会议大张旗鼓，但信息量不是很大，财务事项的透明度降低了。注释：[1] 共和国的治理基础设施基本上保持不变，例如财务信息系统（“阿富汗财务管理信息系统”）以及发放身份证、护照和驾驶执照的系统，包括使用生物鉴别技术。[2] 参见报告《与塔利班生活在一起》（https://www.afghanistan-analysts.org/en/dossiers/aan-dossier-xxix-living-with-the-taleban/）。[3] 作者在2020年的一份报告《支持阿富汗的代价：从“食利国家”的角度考虑不平等、贫穷和缺乏民主》中追溯了这种对2001年后共和国的发展产生的深远影响。
[4] 1401年的收入数字是根据2022年3月至12月（9个月）数据按年化计算，数据来自世界银行在2023年1月25日发布的《阿富汗经济监测》（Afghanistan Economic Monitor）。[5] 共和国的财政年度与1月至12月的日历重合，但是两个日历都使用，因此共和国最后一年的预算是1400/2021年，尽管预算是从1月至12月。塔利班恢复使用阿富汗/波斯历，伊朗历从3月21日到3月20日。我们已经考虑将12月21日至3月20日这一涵盖阿富汗一年最后三个月—— Jadi、 Dalwa 和 Hut ——的小型预算作为1400年第四季度（第四季度）。
它也可以被认为是“第五季度”，是共和国1400（2021）年的三个月延长。[6] 这些会议以新闻发布会的形式举行，记者可以在发布会上提问。这项倡议是由第二届加尼政府率先提出的，2020年举行了第一届政府对国家计划的述职会议。所有会议都可以在政府媒体和信息（GMIC）YouTube 频道上观看。[7] 自2021年初之后，阿富汗尼的价值经历大幅波动，当时阿富汗尼对美元的汇率为77.8阿尼。2021年8月15日为80.8，从2021年10月起急剧下跌，2022年1月达到109阿富汗尼的低点，然后再次升值。
自2022年3月以来，阿富汗的汇率相当稳定，在1美元兑85至95阿富汗尼之间。[8] 第一份符合国际标准的阿富汗预算于1397/2018年公布，这是向前迈出的一大步。该预算旨在帮助那些试图清理政府的人，使其更加负责。参见美国和平研究所的凯特 · 克拉克和比尔 · 伯德《2018年阿富汗国家预算：通过加速改革来面对严峻的现实》，阿富汗分析师网络于2017年12月5日发表了这份报告（http：//aan.af/2km5oRU）。[9] 这次预算显示为若干已经废止的单位拨款，例如阿富汗独立人权委员会、议会和妇女事务部，大概是为了支付最后薪金和未偿债务。
本文转载自“兴都库什笔记”微信公众号2023年3月30日文章，原文标题为《塔利班政府的财政开支状况（一）》本期编辑：张正阳 陈珏可