内容提要
印度作为二战后独立的新兴大国，其民族国家建构与边疆治理关系密切。其中，东北边疆治理因其特殊的敏感性，直接关系到印度民族国家建构的进程与成效。总体上，近年来印度政府将东北边疆地区纳入统一的国家体系中进行治理，采取了与民族国家建构相适应的治理措施，推进了政治整合、国家民族与国家认同建构及现代国家建设等有利于民族国家建构的进程，因此印度民族国家建构与其东北边疆治理有着深度关联的互动效应。从发展趋势上看，印度东北边疆治理将以确保稳定和发展为目标，寻求在民族国家建构与边疆治理的良性互动中有效应对风险，探寻可行路径，为国家的崛起提供支撑和保障。
【关键词】印度东北边疆地区 边疆治理 民族国家建构 图源：网络 印度自独立以来不断推动其民族国家建构进程，但纷繁复杂的国情给民族国家建构带来诸多难题。其中，印度东北边疆地区作为该国特殊的地理区域，在地缘、安全、经济、族群和文化方面情况错综复杂，该地区的治理关系到印度民族国家建构的实际成效，并影响到印度国家发展和崛起的进程。边疆治理向来是印度研究的热点问题，学界近年来关于印度东北边疆治理的研究成果较多，但目前关于这一问题的研究成果多侧重于具体研究，未将其置于印度整体发展格局下进行系统研究，尤其是尚未同民族国家建构这一重大命题结合起来进行考察。
事实上，在印度民族国家建构的进程中，东北边疆治理具有重要意义，印度政府近年来对东北边疆治理更为主动积极，采取了包括安全、经济、社会、民族、宗教治理的综合措施体系，对印度民族国家建构产生了多层次的重要影响。另一方面，其东北边疆治理所存在的问题也会制约印度未来的民族国家建构进程。因此，印度民族国家建构同东北边疆治理之间的关联效应，值得学界持续关注和研究。
一、印度民族国家建构的实践背景民族国家建构是现代民族国家政治的必要前提，它涵盖了政治整合、国家认同建构、国家民族建构、现代国家建设等综合政治实践，显示出民族国家建构的多重维度，为民族国家的存在和发展提供本源性支撑。印度在1947年独立之后加快推动现代民族国家建构。通过建构适合国情所需的“印度民族主义”，奠定了民族国家建构的主基调，这对于解决印度政治分散的难题具有积极意义。印度努力建立符合其历史文化传统、能够支撑国家长远发展的统一现代民族国家，推行了具有一定中央集权色彩的联邦制。
在立法层面，联邦与地方拥有各自的立法权限，印度宪法设立了联邦和各邦的立法权限清单，联邦政府单独享有的立法权限多于邦层面，包括了国防、外交、战争与和平、通讯、交通运输、货币、银行、保险、税收等国家重大事务。在行政层面，联邦政府行使完整的国家权力，对各邦政府进行管理和监督。在财政方面，联邦政府制定五年发展规划，通过财政预算、财政转移调配、邦间税收分配等方式来优化区域经济管控。在区划方面则实行“邦＋中央直辖区”的行政区划方式。“国家民族”建构和“国家民族认同”建构是民族国家建构的基础要素。国家民族与国家民族认同建构取得成效，则可以防止民族分离主义，促进民族国家的建构；
反之，则可能导致分离主义的抬头，这将对民族国家建构产生解构作用。印度人类学家B·S·古哈（Biraja Sankar Guha）研究认为，印度的族源群体包括雅利安人、阿尔卑斯迪纳拉人、地中海人、蒙古人、尼格罗人、原始澳大利亚人等，族群多样性和复杂性明显；从民族来看，印度斯坦族占印度总人口比重最多，但占比并未过半；孟加拉族、泰卢固族、旁遮普族、马拉地族、古吉拉特族、奥利萨族、阿萨姆族等人口数量也较多。在民族错综复杂的情况下，印度倾向于建构“印度民族”这样单一的国家民族。
印度宪法提出“促进在印度全体人民中提倡超越宗教、语言、地区和派别差别的和谐与兄弟般的友爱精神”，将“民族”以外的大量族群界定为表列种姓（Scheduled Castes）及表列部落（Scheduled Tribes），而非将其归为各自单独的“民族”，降低其寻求自我民族认同的可能性。印度将民族主义同民主政治框架相结合，突出国家民族的统一性，各民族虽然虽存在语言、阶层、宗教、文化方面的差异，但都同属于统一的“印度民族”。同时，现代民族国家是在国民对统一的国家认同基础上形成的主权行为体，国家认同建构是民族国家建构的重要组成部分。
民族建构的关键在于国家认同与民族认同相统一，印度通过建构“印度民族”单一国家民族概念，并以此为基础建构统一的国家认同。印度宪法明确列出多项条款保障少数民族及部落族群的利益，这为消减差异和构建国家认同提供了合法性支持。例如，“国家在向教育机构提供援助时，不得以任何教育机构由少数民族管理的理由，无论是基于宗教或语言，对其进行歧视。”宪法确定了公民无差别非歧视原则，这对处理复杂的族群差异性非常重要，有助于国家民族认同与国家认同建构的协同推进，塑造超越差异并承载多数国民期望的现代民族国家。印度在边疆地区更注重对国家认同的建构，强化该地区居民的国民意识建设，促使当地民众跳出原有的自我认同界限，增强对“印度民族”的认同感，进而升华至对统一的印度国家认同，而非仅仅对本地方的认同。
此外要看到，印度民族国家建构存在诸多先天障碍，除了种姓制度、民族和族群的复杂性、宗教和文化的差异性、国家认同的先天缺乏等问题，边疆地区的敏感性和复杂性也十分突出。特别是印度东北边疆地区地缘态势特殊，该地区位于印度次大陆的东北角，同国家腹地间只能通过西里古里走廊相连接。从内部层面来看，早在英国殖民统治时期，东北部地区在“隔离政策”下便同内地长期隔绝，族群之间联系十分松散，这为分离主义的萌生提供了土壤。即便在国家独立之后，该地区仍存在分离主义。从外部层面来看，印度东北边疆地区的国际边界线较长，同部分国家存在领土争议、非法移民等问题。
东北边疆治理直接关系到印度民族国家建构的成效。面对复杂形势，印度政府近年来统筹施策，将该地区全面纳入国家治理版图，确保该地区的安全和稳定，同时加速该地区的现代化发展，以此为民族国家建构的推进提供有力支撑。
二、近年印度东北边疆治理的措施与效果（一）印度东北边疆治理的主要举措1．打击分离主义，提升安全治理效能
首先，印度政府采取因地制宜的安全治理措施。印度政府将打击分离主义作为重要的治理手段，努力树立在东北边疆地区的施政权威。自2014年“东进政策”实施以来，政府将东北边疆地区作为国家开放和“东进行动”的重要区域，更加注重对该地区的安全治理。政府在确保国家军队维护边疆安全的基础上，强化对非军队武装力量的建设，形成安全治理的互补效能。政府加大了对警察武装力量的建设力度，提高其反恐与维护稳定的战斗力。例如，到2021年为止，印度政府批准了超过200亿卢比的资金，用于特里普拉邦等地区警察机构的建设。
这类举措增强了政府对东北边疆地区的安全管控，提高了政府应对突发事件的能力，并释放出重视安全力量建设的清晰信号。其次，灵活打击分离主义组织，降低矛盾冲突的复杂性。2014年，莫迪政府同那加民族委员会签订临时停火协议，这是双方争取和平的重要尝试，不过，中央政府依然继续打击该组织，并同邻国合作打击跨境恐怖主义势力。政府在东北边疆地区其他邦注重以谈判方式分化分离主义组织，2014年政府在梅加拉亚邦同阿奇克全国志愿者委员会（Achik NationalVolunteer Council）签署和解备忘录。
在那加兰邦，2015年8月政府与那加民族社会主义委员会IM派（NSCN／IM）签署和解协议。在特里普拉邦，2019年8月中央政府、特里普拉邦政府和特里普拉民族解放阵线（NLFT）签署三方和解备忘录；同时中央政府向该邦提供资金，出台了为该邦部落地区制定的经济一揽子计划。在阿萨姆邦，2020年1月印度中央政府、阿萨姆邦政府和博多民族民主阵线（NDFB）签署和解备忘录，3月份该组织被解散；同时，印度政府出台了为期三年的博多地区发展计划，并注入发展资金。2021年9月，印度政府同卡尔比地下组织的部分派系签署和解协定，实施针对该地区的经济发展计划。
最后，印度政府近年来重视应对东北边疆地区的移民问题，并利用“东进政策”的机遇来促进该问题的解决。2015年，印度同孟加拉国针对“飞地”与化解问题进行谈判，促进非法移民问题的缓和。印度中央政府还投入资金促进移民问题的解决，2021年1月印度中央政府、特里普拉邦政府以及米佐拉姆邦政府，三方同布鲁族移民代表签订协议，给予6959个布鲁族家庭（共计37136人）在特里普拉邦的永久定居权，并提供约6.61亿卢比的经济援助一揽子计划，此举将有助于缓解当地的族群矛盾，并为经济发展提供更好条件。2．内外并举促进该地区开放和发展近年来，印度政府将东北边疆地区纳入“东进政策”实施框架中，以经济发展来增强民众对国家发展红利的获得感，为确保边疆地区稳定创造良好条件。
一是抓住“东进政策”的机遇，积极推进东北边疆地区的对外开放发展。印度莫迪政府推行“东进政策”以来，将东北边疆地区作为国家面向东盟及区域合作的重要门户，利用人民党在当地执政的优势，将东北边疆地区放置于全国经济发展格局中。在产业塑造方面，政府积极提升东北边疆地区对周边的吸引力，加快投资和服务联通。在2014年的印度-东盟首脑峰会上，印度总理莫迪提出了双方在基础设施建设、贸易活动、制造业等领域的合作倡议，东北部是政策实施的重要承接地。印度政府积极引进外部投资来加快东北部的基础设施建设以及产业经济培育。
2014年莫迪访问日本时提议双方加强基础设施建设合作，日本后来通过政府开发援助（ODA）、低息贷款等途径，加强对印度东北部的交通基础设施建设。2016年双方签署了《改善东北道路交通网第一阶段计划》，日本提供1500亿卢比的低息贷款，在米佐拉姆邦及梅加拉亚邦建设高速公路。2022年3月，印日东北行动论坛（AEF）第6次联系会议在新德里举行，发布了《印度东北部印日可持续发展倡议》。该倡议包含了农业、工业发展、旅游和文化交流、技能教育、城市间发展合作、医疗保健项目合作、森林资源可持续利用、新能源和可再生能源开发、抗灾合作、道路互联互通建设等10个方面。
东北边疆地区在印度“东进政策”中的地位持续提升，其在区域经济中的潜力也日渐凸显。二是强化经济发展配套政策，促进边疆地区经济发展。近年来，印度政府采取措施优化东北边疆地区的经济产业结构。在农业领域，政府出台农业产业规划，扩大耕地面积，增加农业产量，农业生产效率得到提升。政府在山区还发展花卉、生态农业、园艺等特色产业。在工业领域，2018年印度政府制定了东北部工业发展计划，鼓励中小企业投资该地区，并在企业税收制度方面给予相应优惠。《阿萨姆工业政策》等地方配套政策体系加速出台，新的工业中心成立。
印度政府加快培育东北部地区的旅游业、能源产业、文化产业等，尤其鼓励适合当地的特色产业发展，例如锡金邦适合发展花卉产业，锡金邦逐渐被打造为鲜切花重要产地；特里普拉邦则在菠萝生产、肉类加工等领域缔造优势。东北边疆地区服务业的发展也提速加快，例如印度政府强化对该区域的金融配套建设，除了在财政方面进行扶持，还在银行体系建设方面发力；加快数字经济的布局，推广移动支付等互联网交易方式，这对于东北边疆地区服务业发展起到积极推进作用。三是将加强基础设施建设作为经济发展的重要突破口。近年来印度政府加强了东北边疆地区的基础设施建设。
在公路建设方面，政府将东北边疆地区纳入全国公路发展计划网络，制定了建设预算，打造边疆公路的互联互通，乡村公路网络建设也得到强化。重视对中印边界地区道路基础建设，国防部成立专门的边疆道路建设机构来负责该项目。2017年来印度东北部大规模公路建设项目加速推进，东北部地区同腹地之间的交通互联得到强化，同区域周边国家的高速公路联通项目也取得进展。在铁路建设方面，出于对成本控制的考虑，政府注重对现有铁路的改造和升级，并没有采取大规模新建铁路的做法。在航空建设方面，东北边疆地区存在民航市场刚需，政府持续投入资金加强建设，古瓦哈提的区域航空中心地位得到提升，其他小型机场也发挥了灵活的作用。
在航运方面，政府进行了一些布局，但运力总体有限。值得注意的是，近年来东北边疆地区的电信基础设施建设取得成效，2020年中央政府批准了“通用服务义务基金（USOF）计划”，对阿萨姆邦等地区进行移动讯号全覆盖；曼尼普尔邦成为国家电子治理计划建设的重点邦，提升了政府的公共服务能力，推动了东北边疆地区的数字化建设。3．因地制宜采取社会治理措施印度政府近年来强化了对其东北边疆地区的社会治理，为消除不和谐因素、促进当地社会发展提供助力，并最终有利于推进统一的现代民族国家建构。首先是大力加强教育体系建设。
印度政府近年来积极改善东北边疆地区的教育设施，提升多层次学校的办学水平，制定合理的人才培养计划，该地区的教育面貌得到了改观。2006年成立的东北地区教育委员会发挥了统筹管理作用，并推行教育的标准化和正规化发展，完善从小学到大学的教育资源配置，强化对教师队伍的建设。政府近年来持续对东北部地区教育事业投入资源，根据2020-2021年的国家预算，印度将在阿萨姆邦设立理工学院、政府学院以及医学院等教学机构。值得注意的是，印度政府注重探索东北部的灵活办学体制，持久推进人才培养工作，并注重培育适合经济发展所需的专业人才，有利于确保就业的顺畅和知识转化为生产力的效率。
此外，政府还实施了对弱势群体以及经济困难学生的帮扶。其次是加强社会民生领域的建设。印度政府近年来日益重视对东北边疆地区民生领域的建设，积极推动消减贫困问题，将其作为民生发展的重要工作内容。“社区资源管理项目”提升了民生服务效果，扩大了民众灵活就业，拓宽了脱贫的路径。政府强化东北边疆地区的医疗基础设施建设，对专业医疗人员加强培育，提升地区医疗水平；发挥好基层公共卫生机构作用，为民众提供灵活有效的医疗服务。能源建设也是东北边疆地区民生领域建设的重要方面，该地区长期面临能源不足的问题，近年来印度政府重点加以攻克。
例如，印度政府加强阿萨姆邦的能源建设，规划了2030年在该邦发电6500兆瓦的目标，并在2020-2021年的预算中专列了计划，向每月用电量超过30个计量单位的家庭提供免费电力。此外，特里普拉邦、曼尼普尔邦的水电资源也得到有序开发。最后是发掘当地文化多样性的潜力优势，开展对外文化交流。印度东北边疆地区文化多样性明显，印度政府近年来将其转化为增强区域活力、提升文化影响力的一大资源。政府发挥东北边疆地区文化交融通道的有利条件，积极开展该地区同周边区域的文化交流活动，文化从业者及学生等在对外学习和交流的过程中，为国家的对外文化交流开启新的区域实践，对于增强区域民心相通起到积极效果。
例如，近年来印度东北边疆地区同中国的云南等边疆省份开展人文交流合作，2018年6月第六届中国-南亚东南亚智库论坛在中国云南昆明举行。有印度参会学者提出，印度东北部地区的大学生逐渐将中国云南作为留学选择之一，双方高校应密切联系，形成定期沟通交流机制。此外，随着“东进政策”的实施，东北边疆地区在印度对外交流中的重要性提升，这对于发展旅游观光产业、优化投资环境等也起到促进作用。4．柔性处理该地区族群与宗教问题印度东北边疆地区面临民族分离主义的障碍因素，同时复杂的宗教情况也不利于民族国家的建构，印度政府近年来采取综合措施来加以应对和处理。
一是在包容多族群特性的基础上适度淡化“民族”色彩。印度东北边疆地区族群多样性明显，政府在维持国家统一的原则下，采取了因地制宜的治理措施。近年来，印度政府尤其注重推进东北边疆地区的族群和解，以经济和社会发展来为各族群提供利益实现的空间，减少了当地族群对政府施政的阻碍。在“东进政策”推行过程中，政府没有采取过激的政策去消解各族群的存在。同时，印度政府将“印度民族”作为民族国家建构的政治基石，涵盖各族群的多样性要素，避免东北边疆地区的族群以“单一民族”的标签来区隔彼此，将当地的民族差异性转化为发展的内生活力。
同时，政府在东北边疆地区推进“国家民族”建设，培育当地民众的国家认同，维护宪法的权威，这对于消解民族分离主义颇具意义。二是坚持反对民族分离主义，保持区域局势的安全稳定。印度政府在处理东北部的民族问题时，对民族分离主义采取了软硬结合的打击措施。一方面是发挥政治对话的作用，尽力降低分离主义的危害，政府同民族分离主义组织的对话方式比较多样，持续的时间也各有不同，例如，政府同那加民族分离主义的对话经历数十年，政治对话取得一定成效。目前，政府同阿萨姆邦和米佐拉姆邦的分离主义组织签订了阶段性的停火协议，降低了矛盾的复杂性，相对于军事行动而言所付出的成本也更低。
另一方面是政府在采取武力打击措施时，对打击的烈度保持克制，避免滥用武力导致民众的抵触。印度政府对阿萨姆邦、那加兰邦以及特里普拉邦的分离主义都采取过军事打击，并没有引起大规模的民众伤亡事件，这就有助于瓦解民族分离主义组织的群众基础。三是在合理防范宗教冲突的基础上维持主体宗教温和扩张。印度东北边疆地区多种宗教共存，印度政府重视防范宗教间的冲突，同时适度维持主体宗教的温和扩张，发挥其凝聚民众精神的作用。首先是坚持宗教信仰平等原则，政府在东北边疆地区的行政管理和政治架构中避免突出某一宗教的意志，在行政管理系统内对不同宗教的信徒加以制衡。
其次是严格防范宗教之间的冲突，印度政府在东北边疆地区的治理采取世俗化方式，避免引入宗教势力参与行政管理，将宗教力量同行政体系区分开来。第三是政府在应对宗教冲突时采取灵活化解方式，尽量避免武装力量介入。此外，近年来印度人民党在东北部执政，适度推动印度教的发展，其主要出发点在于凝聚民众对国家的向心力，而并非对其他宗教进行过度挤压，其他宗教总体仍有生存的土壤。事实上，印度教在进行了长时期渗透之后，已经取得了更大优势，这对于东北边境地区民族国家建构而言也起到促进作用。（二）印度东北边疆治理取得的成效近年来印度东北边疆治理取得了一些明显成效，主要体现在以下方面。
1．边疆安全与稳定得到一定保障印度政府将打击民族分离主义和维护边疆安全作为边疆治理的重点工作，经过多年的努力，印度东北边疆地区的分离主义得到一定压制，分离主义活动规模缩小，东北边疆地区的安全稳定形势得到改善。根据印度官方统计，2021年东北边疆地区的冲突事件相比2014年减少75％，平民死亡人数下降约89％，安全部队伤亡人数下降75％。米佐拉姆邦、锡金邦和特里普拉邦常年基本保持和平状态，其他邦的安全情况也得到改善。2020年1月，阿萨姆邦多个极端主义pan乱组织向政府投降，并上缴武器弹药；
2021年2月，卡尔比地下组织超过1000人向政府缴械投降，该年度还有多个pan乱组织向政府投降。总的来看，虽然印度东北边疆地区仍保留一定的相对特殊性，但已经被稳固纳入中央政府管辖，政府多层面武装力量在打击分离主义中灵活配合，印度东北部边疆地区民族分离主义程度减弱。注：本文根据印度内政部2022年公布《东北部pan乱情况》报告制成本表2．边疆经济社会发展取得一些成效近年来，印度政府东北边疆治理从早期维护安全和稳定为主，逐步转向兼顾经济与社会发展，提升当地民众对国家的归属感和认同感。从实际成效来看，印度东北边疆地区近年来经济增速超过全国平均水平，经济发展活力持续释放。
该地区产业结构更趋优化，从以农业为主的经济结构转向传统和新型产业协同发展，服务业、旅游业、现代农业等日渐兴起，拉动了就业岗位的增加。莫迪政府在“东进政策”实施过程中，也强化了东北边疆地区的经济发展。例如，据新华社新德里2018年4月30日电报道，印度实现了全国村庄电网的覆盖，莫迪在推特发文表示，东北部的一个偏远村庄成为全国最后通电的地方，印度由此实现了全国范围通电，这是具有历史意义的一天。电力作为经济社会发展的重要保障，对于印度东北边疆地区的开发及增强民生福祉不可或缺。随着东北边疆地区经济社会的加速发展，该地区民众同印度腹地之间的联系也开始增强。
近年来，东北部地区劳动力到印度发达地区务工增多，劳动力外移既能缓解东北边疆地区的就业压力，还能使来自该地区的劳动者增加收入，分享到国家快速发展的红利，并为东北边疆地区带来了资金回流。人员的交流沟通和就业增加，有助于东北边疆地区民众密切同印度内地之间的关系，增强民众对统一的民族国家的认同感，最终将对印度民族国家建构产生潜移默化的推动作用。3．边疆地区逐步从封闭转向开放经过综合治理，印度东北边疆地区的原有封闭状况被打破，其地缘优势潜力得到释放，逐渐走向对外开放发展，这对“东进政策”的实施和区域合作都起到促进作用。
东北边疆地区的局势变化直接关系到印度参与区域合作机制的意志和程度，经过近年来的治理，东北边疆地区的局势总体趋向缓和，稳定与发展的基础日渐稳固。东北边疆地区在“东进政策”实施中发挥了窗口和纽带作用，该地区对外开放的势头初步形成，湄公河-恒河经济合作组织、孟中印缅经济走廊等区域合作框架将为该地区提供更多的发展机会。此外，基础设施条件、投资环境和产业政策等配套要素的不断优化，也为区域国家同印度东北边疆地区进行经济交流合作提供了更好保障，东北边疆地区有望成为印度对外开放合作和经济发展的热点地区之一。
三、东北边疆治理对印度民族国家建构的影响印度东北边疆治理对其民族国家建构产生了促进政治整合、国家民族建构、国家认同建构、现代国家建设等全方位的影响。同时，印度东北边疆治理存在的一些问题，也依然制约着民族国家建构的进程。（一）政治整合：从分散转向凝聚在民族国家建构的进程中，政治整合是首要任务，也就是从政治分离状态转向具有较强统一性的凝聚状态。东北边疆地区治理是印度民族国家建构的不可或缺的部分，对于维持印度民族国家的统一性具有重要意义。由于东北边疆地区的政治整合难度较大，分离主义和地方主义对民族国家建构带来实际上的解构风险。
因此印度东北边疆的政治整合经历了从分散到凝聚的过程。印度独立之后，东北边疆地区的政治整合措施具有渐进与灵活特点，确保该地区顺畅融入国家版图中，同时也保留了东北边疆地区的独特性。随着边疆治理的深入推进，东北边疆地区的经济发展潜力逐渐释放，莫迪政府实施“东进政策”时期将东北边疆地区作为国家的重要窗口和开放前沿，中央政府在东北部的政治整合更加主动和强硬，对民族分离主义活动的进行持续打击。印度东北边疆地区的分离主义逐渐式微，民众对中央政府的认同提升，该地区的政治整合取得明显进展，印度中央政府已经可以较为牢固地掌控边疆地区的政治发展。
但与此同时，印度东北边疆地区的政治整合并未全面完成，该地区也没有完全发挥出与地缘和资源优势相符合的发展效应。随着“东进政策”的推进，东北边疆地区需在产业发展、文化建设、交通互联多角度发力，由此更需要政治整合来提供保障，因此，印度政府对东北边疆地区将进行更深层次的政治整合实践。（二）国家民族建构：从分散转向交融“民族”在民族国家建构中起到基础作用，民族国家建构的重要成果体现为形成涵盖国家意志的民族共同体，赋予“国家民族”的价值内涵。民族国家建构同国家民族的建构是交融促进的过程，“国族的整体性（认同）程度高的国家，就不存在民族分裂主义或发生民族分裂主义的可能性很小，国家统一和稳定的基础就牢固。
相反，国族涣散、衰弱的国家，常常发生民族分裂主义运动”。印度东北边疆地区具有明显的族群多样性，在英国殖民统治时期便相对隔绝于印度腹地之外，印度独立后将东北边疆地区纳入统一的民族国家之中。印度政府长期在东北边疆地区打击分离主义，避免出现分裂的严重后果。东北边疆地区的分裂因素被阶段性压制下来，政府在东北边疆地区也适度将该地区的族群多样性进行保留，但禁止任何分离和独立诉求，将该地区的国家民族认同建构作为治理的重点。东北边疆地区的国家民族建设从原有的分散状况转为交融推进，由此筑牢了国家统一的基础，削弱了分离因素。
目前，该地区已经很难发生大规模的分离或独立活动，民众对统一的印度民族认知逐渐增强，印度中央政府在东北边疆地区的权威得到彰显，民族国家建构的基础得到夯实。同时要看到，印度国家民族建构难度大，构建统一的“印度民族”不会一蹴而就，在东北边疆治理过程中，对国家民族认同造成冲击的事件难以杜绝。例如，2017年7月在阿萨姆邦和米佐拉姆邦交界的地区爆发了冲突并造成警察伤亡，中央政府没有解决引发纠纷的邦间划界问题。这反映出边疆地区各邦仍存在维护自身利益的强硬诉求，并非将统一的国家利益放在首位，这必将冲击到国家民族的建设。
（三）国家认同建构：由薄弱转向增强民族国家建构的重要内容包含了国家认同的建构，民族国家是在民族对国家认同基础上塑造的行为体。民族国家建构离不开国家认同的坚强支撑，事实上，国家认同也给予了民族国家政治合法性，由此成为维系国家政治运转的必要条件。印度东北边疆地区在历史上长期以相对独立的姿态存在于英国殖民统治版图以内，没有深度参与印度的独立运动，对于印度民族国家认同总体薄弱。鉴于此，目前印度政府在政治层面上，在确保国家统一的基础上，给予东北边疆地区一定的自主权，争取当地精英对中央政府的支持。
在经济层面上，随着东北边疆地区经济加速开发，经济发展红利惠及更多民众。东北边疆地区社会民生和文化层面的发展也取得成效，尤其是近年来在体育活动方面表现较好，例如在2020年东京奥运会上，来自东北边疆地区的运动员屡获奖牌，被视为国家的荣耀，提升了当地民众对国家的认同感。在族群及宗教治理方面，印度政府采取的分而治之做法，确保了东北边疆地区的族群关系趋向缓和，各宗教也基本能保持和谐相处。印度政府对东北边疆的治理促使当地民众对国家认同感增强，民众对分离主义的支持逐渐弱化。教育事业的发展对此也颇有助力，除一定程度上保留当地文化特殊性之外，政府加强了学校的国民意识教育，年轻群体对国家认同的接受度提高。
（四）现代国家建设：从滞后趋于加快民族国家建构借助了民族主义的力量与方式，在实现民族解放和国家独立之后促进了现代国家建设。现代国家建设本身离不开有效的边疆治理，对于印度而言，独立后现代国家建设逐渐加快，但东北边疆地区始终是一大阻碍因素。因此，印度政府深度推进边疆治理，助推了国家建设从滞后趋向完善。一方面，印度东北边疆治理的推进为现代国家建设提供了有利条件。印度的政治制度框架受英国殖民统治影响，其现代国家建设存在诸多挑战，其中一个重要因素便是边疆地区的整合。随着东北边疆地区的政治整合与行政管理体系的逐渐完善，经济问题、民生问题、民族和宗教问题得到缓解，东北边疆地区治理为印度现代国家建设提供了更好的支持条件。
另一方面，随着东北边疆治理为印度国家制度架构和运行提供了更大的空间，东北部地区参与国家现代化发展，印度民族国家的发展完整性得到优化。在民族国家建构进程中，东北边疆地区的民主政治和公民社会机制运行日臻完善，东北边疆地区从原来的相对隔绝区域，成为印度民族国家建构的积极力量。印度政府更加重视东北部地区在现代国家建设中的作用，特别是在“东进政策”的实施中赋予的权重不断提升。
四、印度东北边疆治理面临的挑战近年来，印度东北边疆治理
总体上取得了一定成效，但同时依然存在多方面挑战，最终仍会影响到印度的民族国家建构。（一）安全态势依然时有紧张印度东北边疆地区长期以来存在分离主义，安全态势时有紧张，由此对民族国家建构造成了阻碍。在英国殖民统治时期，殖民政府对东北边疆地区采取“分而治之”的隔离政策，赋予该地区一定程度的自主权。印度独立后，东北边疆地区存在内部利益诉求，不愿意完全向中央政府让渡权利，由此滋生出分离主义。从各邦情况来看，那加兰邦的部落地区分离主义活动较早，1952年那加民族委员会发起独立运动，1956年成立了那加联邦军（Naga FederalArmy，NFA）；
1980年那加民族社会主义委员会（National Socialist Council of Nagaland）成立。曼尼普尔邦的分离主义倾向也比较严重。1964年联合民族解放阵线（UNLF）提出独立主张，在1972年曼尼普尔建邦之后依然存在分离主义活动；该邦的分离主义分子还袭击穆斯林民众，造成了宗教冲突。根据印度官方统计，曼尼普尔邦的极端主义pan乱组织多达8个，是东北边疆地区pan乱组织最多的邦。在特里普拉邦，印巴分治后当地居民同孟加拉移民之间矛盾一直存在。阿萨姆邦的分离主义活动也涉及到孟加拉移民问题，1979年4月阿萨姆联合解放阵线（United Liberation Front ofAssam，ULFA）成立，提出以武装斗争建立阿萨姆国家；
该组织在孟加拉国、缅甸、不丹等国建有营地，并存在伊斯兰化的倾向。阿萨姆邦还存在博多人分离主义活动。据印度官方统计，阿萨姆邦目前共有3个极端主义pan乱组织，数量仅次于曼尼普尔邦。此外梅加拉亚邦也存在分离主义。综合来看，印度东北边疆地区“非法协会”或“恐怖组织”pan乱组织多达16个。东北边疆地区分离主义造成暴力恐怖活动，据印度官方统计，从1999年到2021年，印度东北边疆地区累计发生pan乱事件2.2万起，剿灭pan乱分子6900多人，累计逮捕3.4万人；造成平民死亡超过6000人，年均死亡人数200多人。
尤其是近年来东北边疆地区安全形势仍存在反弹拉锯。东北边疆地区的安全形势虽阶段性缓和，但分离主义的土壤依然存在，分离主义时有反弹。例如，2020年6月，印度政府在阿萨姆邦的迪布鲁加尔将阿萨姆联合解放阵线的成员逮捕，并对其武器进行收缴。同年8月，梅加拉亚邦分离主义武装人员突袭政府军并造成损失。印度东北边疆地区安全局势的反弹拉锯，导致政府必须投入精力进行安全治理，影响了对东北边疆地区经济和社会发展的投入，制约了该地区的经济发展，最终迟滞了在该地区推行民族国家建构的进程。
表2 印度东北部极端主义pan乱组织名单 资料来源：根据印度内政部2022年公布的《东北部pan乱情况》报告制作本表（二）经济社会发展仍相对落后印度东北边疆地区自然资源虽然比较丰富，但由于地处偏远，经济基础较差、产业结构不尽合理，加之基础设施薄弱，因此该地区经济发展水平相对落后。东北边疆地区并非印度经济重点发展的地区，经济发展水平落后于印度腹地。据估算，2021年东北边疆地区国内生产总值（GDP）占全国比重不足3％。阿萨姆邦GDP为540亿美元，虽然占东北边疆地区比重超过六成，但占全国比重不足2％，其他邦的GDP均低于100亿美元。
阿萨姆邦GDP在全国位列第17位，其他邦基本为倒数。人均生产总值方面，该地区多数邦处于全国中下游水平。东北边疆地区的经济产业结构也不尽合理。第一产业是该地区的经济支柱，第二和第三产业落后，三大产业之间未能形成合力和相互支撑。该区域各邦经济发展差异大，唯有阿萨姆邦经济发展基础相对良好，这主要归因于该邦有一定的工业基础。产业结构失衡导致就业人口大多分布在农村，贫困问题严重，东北边疆地区34％的人口生活在贫困线之下。此外，东北边疆地区基础设施建设落后，制约了经济的发展。尽管近年来政府加强了对该地区的基建，但由于地形复杂施工难度大，并且受困于资金不足，制约了相关项目建设计划的完成进度。
印度东北边疆地区的铁路和航空设施建设、能源和电信基础设施建设都无法同腹地相比。此外，印度东北边疆地区在“东进政策”实施下发展条件虽然改善，但大规模推进经济增长的条件仍欠缺。该地区虽然同多国接壤，但能开展交通互通建设的地方依然有限。例如，印度和缅甸之间只有曼尼普尔邦的莫雷镇是具有经贸价值的关口。发展资金也是一个短板，印度政府积极引进外资开发东北边疆地区，但本国投入的资金有限，这就导致经济开发存在不确定性。印度东北边疆地区的贫困、非法移民、毒品贸易及走私等问题也没有被根除。总体来看，该地区经济和社会问题错综复杂，降低了民众对发展的获得感，最终影响到印度民族国家建构。
（三）族群和宗教问题错综复杂印度东北边疆地区族群庞杂，还和宗教问题交织，增加了边疆治理的难度。英国殖民统治时期对印度东北部地区采取分而治之的隔离政策，这对印度独立后构建国家民族认同带来障碍。同时，东北边疆地区的移民问题也是一大难题，英国殖民统治时期，该地区便是移民流入区；印巴分治以及后来孟加拉国的建立，带来更为活跃的移民现象。目前，移民同印度东北部当地居民之间的冲突时有发生。尽管政府反对族群冲突，但很难从根本上消除族群矛盾。经济发展滞后和行政管理效能不佳激化了族群对于资源的争夺冲突，移民问题也在其中发酵，“曾经发生过的以及至今仍然存在的民族问题几乎囊括了目前印度乃至世界各国民族问题的各种表现形式”。
移民问题在阿萨姆邦和特里普拉邦尤为明显。印度东北边疆地区的宗教情况也比较复杂，印度教、伊斯兰教、基督教和佛教等都有一定的信教人口。据统计，印度教信徒占东北边疆地区人口比重约为52％，低于印度教信徒在全国的人口比重；伊斯兰教信徒占比为25％左右，高于在全国的比重，信徒主要分布在阿萨姆邦、特里普拉邦和曼尼普尔邦。此外，东北边疆地区还有相当数量的基督教信徒和佛教信徒。东北边疆地区的语言结构也非常复杂，尽管印度政府不断推广印地语的使用，但边疆地区各邦重视保护本地语言，还因此发生过争议或者冲突，例如阿萨姆邦就曾多次爆发捍卫阿萨姆语的活动。
语言文化的差异带来了文化认同的问题，不利于统一的民族国家认同的建设。印度政府针对东北边疆地区的族群及移民冲突问题，往往采取安全治理优先的做法。近年来，政府也意识到需采取措施来推动东北边疆地区的经济发展，增强当地民众的获得感，否则难以消解矛盾与冲突。而对于宗教及文化的复杂问题，政府只能采取缓和方式来加以应对。但是，族群问题和宗教文化问题的间歇性反弹，必然延迟政府在该地区的民族国家建构进程，并造成了诸多隐性不良影响。此外，印度东北边疆地区的行政管理不佳也是一个障碍因素。该地区虽然具备现代行政管理的基本框架，但行政管理效能较低。
例如，2021年12月4日，印度军队在那加兰邦因“情报失误”开枪，导致至少14名部落平民和1名安全人员死亡。东北边疆地区存在行政机构冗杂与超员问题，腐败现象不容忽视。同时，政府重视边疆地区维护安全稳定的财政预算，投入经济与社会民生方面的预算资金不可避免受到影响。
四、结语印度独立以来加速推进民族国家建构，并将其贯穿于国家现代化发展的进程之中。同时，印度东北边疆治理任务艰巨，与其民族国家建构存在紧密关联。印度民族国家建构和东北边疆治理之间产生了复合动态影响。印度民族国家建构对东北边疆治理具有自上而下的主导性，影响了治理的政策与路径，并体现在安全、经济、文化、族群及宗教等问题的治理上。同时，边疆治理对民族国家建构起到实际上的检验效应。一是东北边疆治理关乎印度国家稳定发展大局，边疆治理成效会对民族国家建构产生推动作用，而治理的不足之处也会制约到其民族国家建构的进程；
二是东北边疆治理是印度民族国家建构的重点实践区域，政府面对该地区的复杂态势灵活施策力求实效，避免因边疆治理问题导致对民族国家建构的结构性冲击。从发展趋势上看，印度东北边疆治理今后将更加注重契合民族国家建构的需求。政治层面的治理将在确保边疆地区稳定的基础上，提升行政管理和社会管理的水平。经济层面的治理将加快弥补基础设施短板，制定更加积极的产业计划，推进对外经贸合作。文化层面的治理将适度保护边疆地区文化多样性，强化参与对外文化交流。族群层面的治理将进一步强化国民和国家认同教育，继续抵制和打击民族分离主义。
宗教层面的治理将确保当地宗教间的和平共处，发挥宗教在弥合分歧、消解矛盾方面的作用。总体来看，印度政府未来将更加聚焦东北边疆治理的实效，以确保稳定和发展为既定目标，在民族国家建构与边疆治理的协同推进中，积极应对风险因素，探寻可行的治理与发展路径，为国家的加速崛起提供保障和支撑。作者简介：刘稚 ，云南大学国际关系研究院研究员，博士生导师曲干年，云南大学国际关系研究院博士研究生，新华社中国经济信息社主任编辑
本文转载自《南亚研究季刊》2022年第4期，原标题为《民族国家建构视角下印度东北边疆治理新态势》本期编辑：关云逸 陈珏可