作者 | 张帅整理 | 姜心宇本期编辑 | 张咪咪本期审核 | 陈珏可 摘要 议会政治对印度对华政策的演变产生重要影响。基于对尼赫鲁政府对华边境政策中的议会政治分析，印度议会具有外交决策“制衡者”、国内矛盾“调和者”、制度竞争“推动者”三个角色。尽管反对派利用议会的相关制度机制给尼赫鲁政府施加了极大的压力，但并未根本改变其对华边境政策的既定方向，只起到加速或延缓其演变进程的作用。在此过程中，议会为印度国内各政治势力在涉华问题上提供了凝聚共识的平台，议会政治成为调节印度国内矛盾的重要方式，通过议会立法加强制度建设也成为印度增强对华竞争力的必要之举。
从议会政治视角看，印度的对华政策取向体现出多样化、缺乏高度共识的显著特征，在主体、方式及成效三个方面呈现出新的动向。对此，总结中印开展议会外交的历史经验，着力加强双边各层级立法机构的交流交往，有助于争取印度议会对华友好舆论，为中印关系发展注入新的动力。关键词：印度议会 议会政治 议会外交 中印边界问题 中印关系 图源：网络 2024年12月,中印关系再度成为印度议会冬季会议讨论的焦点议题。中印“喀山会晤”重启关系再出发与中印边境局势的缓和,反而引起印度国大党的猛烈抨击。印方多位议员在议会人民院（Lok Sabha）对莫迪政府的对华政策提出质询、发起辩论,为中印关系制造“噪音”。
实际上,作为印度政治的中心舞台,议会一直是观察印度对华政策发展变化的窗口,在印度对华边境政策演变过程中扮演了重要角色。有学者就指出,“在有关中印边界问题的政策形成过程中,印度政府受议会、媒体和公众舆论的掣肘之多、影响之大,在世界大国中实属罕见。”不过,学界关于印度对华政策中议会的角色以及议会政治如何影响印度对华政策鲜有充分讨论,更多是以“线索”形式强调议会政治对印度对华政策演变产生了至关重要的影响。当然,已有研究也突出了议会政治在尼赫鲁政府的对华边境政策中表现最活跃这一经验事实。
比较有利的是,印度议会数字图书馆（Parliament Digital Library,PDL）公开了一批尼赫鲁政府时期的中印边界问题相关档案,这为考察印度议会政治与印度对华政策演变提供了新的资料。有鉴于此,本文立足已有研究提及的“议会线索”,以尼赫鲁政府的对华边境政策为例,辅以印度议会数字图书馆藏中印边界问题相关档案,围绕议会政治影响印度对华政策的方式、动机、实质以及议会政治视角下印度对华政策取向等问题展开探讨。
一、议会政治与印度的对华政策议会政治是一种政治制度和政治运作方式,是以议会为中心的议会与政治体系间相互作用而产生的一种社会政治形态；其遵循民主、代议、分权、程序四个原则,核心内涵是议会作为国家立法机关在政治生活中发挥关键作用。这种作用具体体现在四个方面：一是权力结构上的立法权中心地位,二是对行政权的监督与制约,三是决策程序的关键一环,四是推动或保障政治参与。同时,议会还是政党的主要活动场所,各政党通过竞选进入议会、争夺议会席位。对此,各政党以议会为平台展开激烈辩论,利用议会的相关制度机制,提出政策主张、推动立法议程,争取实现本党的政治理念和目标。
此外,议会也为不同政党之间的协商与合作提供平台。通过议会中的协商机制,各政党可以就国家重大问题凝聚共识,形成联合政府或在某些政策上实现妥协。基于以上论述,议会政治之所以具有影响力,根本上是因为其掌握着制度性权力。以议员和政党为代表的国家政治生活中的重要行为体,汇聚在议会的舞台上,通过法律规定、议事规则、立法程序等制度机制监督和制约政府的内政与外交政策,进而提高决策实效性、有效扩展政治参与、调和流动中的竞争,以维护政治和社会秩序的稳定。母庸置疑,印度的议会政治体现上述共性,同时又呈现“印度特色”。
印度构建了一个混合式的宪政体系,在借鉴多国宪法理念和实践经验的基础上实现了印度式创新。印度的议会民主制并非照搬英国的“西敏制”,而是融合了英国和美国权力分配经验的第三种模式。具体而言,仿效“西敏制”而建的印度议会并非完全独立的立法机关,也远不像自然演变而来的英国议会那样享有无限制和绝对的权力。具有代表性的是,印度《宪法》附则七（The Seventh Schedule）以“权属清单”的形式对央地两级立法机构的权力和功能作出规定。就外交相关议题领域而言,印度《宪法》第246条赋予议会参与外交政策制定与实施的权力,附则七第1列表明确规定了联邦议会对11项外交事务享有立法权。
由此而言,印度议会具有“政策制定型议会”的特点。同时,其在实际运行过程中又遵循“政府决策,议会批准”的原则,面对“一党独大”难以发挥实质性的影响力,存在“内阁专权议会衰落”的问题。也就是说,议会政治对印度外交政策的影响不仅体现在立法与行政关系的框架之中,更集中呈现在相关制度机制的运行过程及其结果之中。有印度学者就指出,没有任何一个机构或个人可以垄断印度的外交政策制定权,只会在特定时期或动态过程中出现一个相对具有影响力的因素。概言之,相关行为体围绕议会内在制度安排、外在机制设计形成的互动关系,及其背后的动机与实质,是探究议会政治与印度对华政策二者关系的切入点。
（一）制衡决策:议会政治影响印度对华政策的方式议会政治在印度对华政策演变过程中构成“拉力”和“推力”。从制度设计来看,印度央地两级立法机构有权否决政府在涉及领土与主权问题上作出的决定。印度《宪法》附则一（The First Schedule）对印度各邦及中央直辖区的面积大小有明确规定,若政府进行获取、割让或交换等任何形式的领土变更,必须以宪法修正案形式在联邦议会获得至少三分之二议员的赞成票才能通过。同时,在提交至总统签署生效前,还需超过一半的地方邦立法院（会）表决通过。因而,政府议案或议员提案的通过又必须经过议会“三读”程序,在此过程中反对派通过“不信任投票”“休会动议”“辩论与质询”等规则挑战执政党并监督政府行为。
从这一角度而言,印度议会对政府的对华政策拥有否决权,而反对派在立法程序中通过议会的制度机制监督、延宕或支持政府的涉华立法动议则成为议会政治影响印度对华政策的主要方式。具体而言,反对派作为议会监督政府行为的主体,主要通过制造舆论压力阻碍政府作出有意义的决策,抑或助长政府对华政策朝既定方向加速演变。其中,质询是让议会及民意了解相关领域最新情况、发挥立法监督行政的关键手段。而辩论又促使政府的决策变得更加现实,迫使政府不得不充分信任议会、经常与议会协商、及时向议会披露信息。同时,在立法活动高潮时期以及政策转圆关键时刻,反对派还通过发起游行示威、利用媒体左右公众舆论的方式,在议会外给政府制造舆论压力。
综上所述,议会政治影响印度对华政策的方式集中体现为议会的“否决权”以及反对派的“监督权”。在制度设计上,印度议会有权否决政府的对华边境政策。在立法程序和议会会议进行过程中,反对派则利用议会的相关制度机制给政府施加压力,加速或延缓其对华政策的演变进程。（二）调和矛盾:议会政治影响印度对华政策的动机从表观特征看,“制度授权”和“机制赋能”是议会政治影响印度对华政策的动因。但实际上,相较通过制度机制发挥的制衡作用,印度的议会政治围绕涉华问题起到的调和作用要更加明显。理论上,外交决策权集中在政府（内阁）,外交事务也并非议会关注的核心议题。
或者说,行政与立法的权力关系、执政党与反对派的互动关系才是推动议会政治影响政府决策的主要动力。不过,印度外交政策的制定与实施是一个“共识决策”的过程,具有“多元一体”的特征；尤其在涉及领土与主权的问题上,既需要凝聚精英共识,亦需要赢得大众舆论的支持,更需要建立在议会批准和认可的基础上。从更深层次而言,印度的议会政治在危机时刻发挥着特殊的调解作用。多元性是印度社会自古以来的特征,政治上的意识形态多元化是其中一个主要表现。关键是,对于印度这个次大陆新生国家来说,没有什么比社会秩序的稳定更重要,它甚至要高于国家这个存在。
为此,议会在印度的社会与政治生活中实际上充当着一个汇聚各方面不满或反对意见的问题协商平台。其如同国家状态的一面镜子,全国各个角落的任何事态均可在议会讨论,堪称“微缩国家”。因而,通过议会政治可以调和流动中的竞争,使新闻媒体与合法的利益集团发挥各自功能,既强化政治沟通又反映人民呼声,进而有效地扩展或规范政治参与。特别是,经过协商后,通过议会立法的形式赋予某项决议法律效力,有助于消再分歧、凝聚共识。基于上述论述,中印边界问题是促使议会政治影响印度对华政策的直接原因。究其根源,领土争端叠加国内危机,使印度政府的对华政策又成为一面折射印度社会矛盾的棱镜。
因此,印度议会通过以协商为主的“说服性权力”,为各种对立性意愿搭建了一个全国性化解平台；抑或通过行使制度性权力对政府对华政策形成制衡,以确保相关政策的制定和实施走在有利于社会稳定的轨道上,避免政治矛盾威胁社会稳定、致力于维护印度“多元一体”的社会秩序。（三）制度竞争:议会政治影响印度对华政策的实质制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。制度竞争的实质是领导国争夺对行为规则的控制权、争取伙伴扩大自身影响力,进而提升自身权力、利益和尊严。其中,立法机构是国家制度设计的关键主体,加强议会立法是提升制度竞争力的重要途径。
对印度而言,议会既是其民主政治系统的中枢,又是维系其民主政治模式和政治秩序的载体,处于印度市民社会最显著地位的议会系统的良好运转成为印度社会可持续发展的前提保障。此外,议会政治影响国家层面的内政与外交政策,表面上是对政府行为的监督与制约,实质上是相关行为体借议会的制度机制凝聚共识并作出具有法律效力的制度安排的体现。从这一意义而言,议会政治影响印度对华政策的实质是,发挥所谓制度优势,通过“建制”与“改制”增强对华竞争力,进而构建有利于印度的话语权以及国际和地区秩序。一是突出对华政策的“合法性”,构建有利于印度的话语权。
对华政策成为印度议会政治关注的焦点以及政府选择充分信任议会的做法,一定程度上有利于保障政府对华政策在法律意义和社会意义上的双重合法。即,借助议会平台进行充分协商,并通过法定程序推动执政党的对华政策主张上升为国家意志,使政府对华政策举措能够持续地获得社会多数的认可支持。这种做法不仅有助于凝聚国内共识,也有利于宣扬印度立场,争取国际舆论支持。二是建立健全制度机制,提高对华政策的实效性和可持续性。国家权力被镶嵌在规则体系和制度约束中运行,制度化水平是印度提升对华政策效度的关键。同时,制度创设能力是国家政治实力的重要组成部分,也是确保具体政策举措具备人力、物力、财力全方位支撑的根本保障。
故此,健全各层面对华政策的协调机制,建立有助于加强对争议地区管治能力的制度保障,成为印度增强对华竞争力的关键。尤其是,印度试图在中印边界问题上对华示强,离不开一些持续性强、稳定性高、认同力度大的制度保障。因而,通过议会立法的方式建立健全制度机制也成为议会政治影响印度对华政策的一个本质特征。综上所述,议会政治与印度对华政策的关系集中体现在印度议会扮演的三重角色之中：
第一,根据《宪法》赋权,运用程序机制,发挥监督与制约作用,是对华外交决策的“制衡者”；
第二,在涉华问题上促进沟通与协调,为各种对立性意见搭建全国性化解平台,是国内矛盾的“调和者”；
第三,作为加强制度机制建设的主体,是对华制度竞争的“推动者”。
二、尼赫鲁政府对华边境政策中的议会政治自从中印边界争端
在印度成为政治问题后,尼赫鲁政府始终面临来自议会的压力。反对派对政府对华边境政策的取向十分敏感,一直在阻止政府作出任何让步的姿态。从1950年11月开始,印度的各种政治力量频繁利用议会的制度机制影响尼赫鲁政府的对华边境政策,推动其朝着战争的方向加速演变。（一）外交决策“制衡者”:议会政治影响尼赫鲁政府对华边境政策的方式总体看,印度议会不同政党的对华政策主张各异,对尼赫鲁政府对华边境政策走向极端化负有不可推卸的责任。特别是,议会多数议员言辞激烈,猛烈坪击政府对华边境政策,给尼赫鲁施加了极大压力。
具体而言,在程序制约、机制掣肘、舆论压力的交互影响下,尼赫鲁政府在立法机构监督政策的问题上几乎做了全面退让,尼赫鲁本人也被紧紧地拴在对华强硬的立场上。根据印度宪法,如果尼赫鲁政府在对华边境问题上选择妥协,从程序上就必须得到议会三分之二多数赞成和当时全国14个邦过半数立法院（会）的通过,并由总统签署才能生效。显然,尼赫鲁在国大党内拥有绝对主导权,且国大党不仅在联邦议会具有压倒性优势,且控制着各地方邦立法机构。也就是说,尼赫鲁如果坚持与中国达成协议是有望获得成功的,但是来自议会的压力特别是反对派的怒火使尼赫鲁没有任何妥协的余地。
1959年8月28日,三天前发生的朗久事件被媒体广泛报道,中国修路的事情也在议会内屡遭披露。于是,议员们群集议会不断发起辩论与质询、提出休会动议,要求政府阐明对华边境政策。在舆论压力下,尼赫鲁政府于1959年9月7日首次向议会公布了主要刊载中印双方围绕边界问题交涉文件的《白皮书》。此后,同中国的一切外交文件的往来都以《白皮书》的形式及时在议会发布。这样,尼赫鲁就把行政当局处理对外关系的权力和责任实际上移交给了立法机构,以证明政府有义务充分信任议会。尼赫鲁在议会发言时就指出：“如果说过去我拖延向议会公布关于边界争端的文件是错误的话,那么我今后不会重犯这个错误。
形势要求我们必须使全国，特别是议会充分了解事态进展。”同时,反对派通过举行游行示威向政府施压,尤其是人民社会党（Praja Socialist Party）在1959年10月发起了印度独立以来第一次要求总理辞职的游行示威,给尼赫鲁政府制造了不小的压力。随着中印边界争端的日益激烈,议员们又频借议会的议事规则向政府施压。1960年2月16日,议员们从报纸上获悉政府将邀请周恩来总理访问印度的消息,便怒气冲冲地跑到议会提出紧急动议,要求讨论政府“突然且毫无理由”地改变政策的问题。1962年5月12日,反对派议员以所谓回击中国“侵略”为由,就政府对华边境政策发起辩论,要求政府做好战争准备；
尼赫鲁对此也强硬表态称,“政府坚决反对任何撤除在中印边境军事部署的提议,印度对中国的‘侵略’，绝不妥协退让。”因而,尼赫鲁政府的对华边境政策自1959年以来也得到了议会的首次认可。在1962年5月14日的议会辩论中,一直强烈反对尼赫鲁的自由党（Swatantra Party）议员雷迪（Narsimha Reddy）盛赞“政府对华边境政策近来发生令人欣喜的变化”,认为在此之前尼赫鲁的对华立场“总是态度软弱、举棋不定”,强调“议会压力迫使总理现在听从了公众意见并转变了态度,这是印度议会民主制度优越性的体现”。
因此,受到误导的印度舆论被不负责任的反对派煽动到了歇斯底里的疯狂程度,任何对华妥协的企图都会被斥责为姑息和胆小,而尼赫鲁政府选择充分信任议会的做法使其在处理中印边界问题时更加被动,成为中印关系持续紧张的一个主要根源。（二）国内矛盾“调和者”:议会政治影响尼赫鲁政府对华边境政策的动机在中印边界问题上,议会与政府的互动如此密切和持续,以至于议会已不再是一个局限于培养舆论的平台。借中印边界问题表达不满,汇聚不同意见,进而促使政府适时反思调整相关政策、规范行政行为、避免社会动荡已成为议会政治介入尼赫鲁政府对华边境政策的深层动机。
尼赫鲁时代是危机四伏的时代,也是印度困难不断增加的年代；人们对五年计划的信心已丧失殆尽,政府和公众面临着比中印边界问题更加迫切的国内问题。尼赫鲁执政的17年中,印度的国家发展模式、政府方针政策等都太过于理想化,既不符合经济发展的客观规律,也与政治斗争的规律相恃。尼赫鲁向往和追求的经济增长与社会公平并进的目标并没有取得显著进展,反而农业严重滞后、贫富差距明显、下层人民的境况并没有显著改善。1962年10月27日的《人民日报》文章也从另一个角度指出,印度挑起边境军事冲突的根源在于“印度阶级矛盾和社会矛盾日益尖锐和尼赫鲁政府的政治危机更加严重”。
在上述背景下,议会政治介入尼赫鲁政府对华边境政策的真正目标是尼赫鲁支持的经济和社会革命,旨在不遗余力地阻挠和阉割这场革命。因而,中印边界争端给印度国内批评尼赫鲁政府的人一个把柄,给了反对派议员们直接攻击尼赫鲁的勇气和机会。最尖锐批评尼赫鲁对华边境政策的人,正是在内外政策的各方面都反对他的那批人。对尼赫鲁政府的强烈攻击,来自非共产党的左翼,也来自右翼；攻击的问题已涉及不结盟政策、经济政策等内政外交多个方面。边界争端及对华政策已成为一块棱镜,把反对派形形色色的批评都投射出来。印度共产党议员丹吉（Shripad Amrit Dange）就认为,反对派把矛头对准尼赫鲁政府对华边境政策的实质是对印度国内现状的不满,是为了改变尼赫鲁政府推出的各项政策。
丹吉在1959年11月25日人民院关于中印关系的辩论中指出：“对某些批评政府坚持‘潘查希拉协定’、和平谈判解决中印边界问题的政党来说,反对政府的五年计划及发展政策或许才是其真实意图。一些议员通过制造舆论压力,试图迫使政府采取符合他们预期的政策,实质上他们是在挑战国家权威,企图改变国家的政治权力结构。其实,他们可以直接一点,直指国家发展模式和政府的内外政策就行,无需通过煽动‘对华战争’来达到目的。一些政党和议员在宣扬国家和政府的各种‘失败论’,主张奉行强硬立场、叫嚣对华战争。但我认为总理和政府以谈判为主的对华边境政策是正确的；
而且,只有通过实施五年计划,才能发展重工业,才有利于构筑起强大的国防,才是自立自强的根本之举。”从另一个角度而言,这也表明议会实际上充当着调整印度社会关系和释放压力的安全阀角色,是根据印度《宪法》发挥“疏通调节社会不满”作用的具体体现。对此,尼赫鲁也指出：“我已意识到一些政党和议员利用这段时间国家面临的特殊形势,借中印边界问题对政府各项政策表达不满的真实目的。我欢迎所有批评并希望大家通过这次辩论对政府制定的政策计划等一系列做法有更多深入了解,进而我们可以凝聚出更多共识。”（三）制度竞争“推动者”:议会政治影响尼赫鲁政府对华边境政策的实质客观而言,在议会政治的影响下尼赫鲁政府在一定程度上找到了有利于宣扬印度立场的理由,从而为其扩大影响力、获得舆论支持创造了条件。
更重要的是,尼赫鲁之所以坚持不容谈判的立场,其中一个深层原因是其认为中印边界问题已成为一个涉及民族自尊的重大问题。正如尼赫鲁在议会强调：“当事情牵涉国家尊严和威信时,就不是一两英里领土的问题了。它关乎我们民族的自豪感和自尊心,是比100英里或1000英里更宝贵的东西,是一种把人们的感情引向更高层面的东西。”尼赫鲁从维护国家声誉的角度看待中印边界问题,也体现出其对华边境政策具有突出长期博弈的特点。因此,通过议会立法加强制度建设、在议会政治中凝聚跨党派共识并争取舆论支持,也成为印度在边界问题上对华长期博弈的着力点。
其一,突出对华边境政策的“合法性”,建构有利于印度立场的话语权。面对议会的压力,尼赫鲁在一定程度上也许是有意选择妥协的,因为他对中印边界问题的方针要求把印度同中国外交通信中提及的论点加以宣扬。尼赫鲁在1959年9月26日致周恩来总理的信中便强调：“根据印度宪法,议会至高无上。事实不能不向议会披露,议会质询必须答复。议会批评政府未及时公布情况,而一旦议员和公众了解了事实,他们的反应是惊异和极大的愤怒。”同时,中印边界争端也引起国际舆论的关注,且尼赫鲁政府自1959年9月便开始陆续向议会公布14份《白皮书》并公开给中国的照会,这就使得对华外交谈判的过程和细节被不断爆光,不可避免地变成一种宣传手段。
印度这样做不仅是为了找到更多与中国争论的理由,也旨在为争取国际舆论支持、扩大中国的“信用差距”提供更多注脚。其二,提升对华边境政策的制度化水平,推动可持续的对华竞争。在中印边境停火的当天,尼赫鲁在一场小学生的集会上再次讲到“印度对华战争具有长期性,也许要拖得很久,可能要拖到你们已长大成人能参加这场战争的时候”。1962年11月14日,印度议会通过一项所谓具有历史意义的决议,要求印度历届领导人在印度每一寸土地被收回之前不得与中国开放关系。同时,1951~1964年印度的宪法修正案也折射出,尼赫鲁政府欲通过“建制”与“改制”的方式提高在边界问题上竞争力的企图。
该时期印度对《宪法》进行了17次修正,其中有8次直接涉及领土与主权问题,其具体内容既有形式上的所谓主权宣示,更涉及旨在增强治理与管控能力的制度安排或规则变更。例如,1963年10月5日生效的第16次宪法修正案,对印度《宪法》涉及领土问题的19条第2、第3和第4款进行了修改,授权政府和议会可以通过立法形式对妨碍维护印度主权和领土完整的言论、集会和结社自由采取限制措施；同时,还修改了第84、第173条及附则三（重要官员宣誓内容及规范）,将“维护印度主权和领土完整”确定为法定宣誓内容。
其三,结合印度议会数字图书馆藏1964年以后的部分中印边界问题相关档案看,印度议会作为对华激进舆论策源地的趋势总体在减弱,其更倾向于围绕所谓行政区划变更、边境基建拨款、文旅发展规划等与提升治理能力相关的议题领域开展立法活动。1986年印度议会通过法案设立所谓“阿鲁纳恰尔邦”及2019年废除其《宪法》第370条取消所谓印控克什米尔地区的特殊地位便是这一趋势的集中呈现。
从2017~2022年的38份印度议会委员会涉华报告也可以看出印度在诸多所谓务实议题领域的具体内容和立场,比如2018年9月4日和2019年2月13日印度议会外交事务常设委员会向议会两院分别提交了两份同名的《洞朗事件、边境局势与中印关系未来走向》报告,主张政府对华边境政策应更加灵活务实,强调应从邻国外交、经贸竞合、跨境水资源三个方面建立健全制度机制,进而提高对华政策的实效性。综上所述,议会政治对尼赫鲁政府对华边境政策的影响既有效度亦有限度。其效度体现在,依据法律赋权、利用机制影响,进而通过实施制度性权力,向尼赫鲁政府挥舞“否决”大棒、动用程序制约、制造舆论压力,从而加速其对华边境政策朝对抗与冲突的方向演进。
其限度则表现为,印度议会本身不是制定外交政策的机构,且外交也并非其关注的核心议题,而对政府的政策给予批准和认可才是其主要功能。因而,议会政治也只是起到推动尼赫鲁政府对华边境政策朝早已确定的方向加速演变的作用,而并未成为对华外交决策的主体,亦未真正对尼赫鲁政府动用否决权。正如马克斯韦尔（Neville Maxwell）所说的:“必须牢记,尼赫鲁及其顾问们早在还没有受到重大公众压力前就已制定了对撞方针。尽管在立法机构监督政策的问题上尼赫鲁政府几乎全面退让,但这种监督也只是起到推动他沿着早已自行选定的方向继续前行的作用。
公众和议会压力没有要他做任何他不愿做的事,也没有阻止他做任何他真正愿意做的事。”
三、议会政治视角下印度的对华政策取向议会政治对尼赫鲁政府的对华边境政策既有“拉”的作用,也有“推”的动力。前者构成政治制约,使尼赫鲁政府难以在对华问题上采取有意义的行动；后者形成政治推力,使尼赫鲁政府的对华政策朝激进方向加速演变。这对观察议会政治视角下印度对华政策取向有以下三个方面的启示。首先,议会政治视角下的印度对华政策体现出多样化、缺乏高度共识的显著特征。从尼赫鲁政府对华边境政策中的议会政治可看出,在议会的平台上既有叫嚣对华战争的“鹰派”,也有支持和平谈判的“鸽派”,还有主张首先实现自强的“中立派”。
也就是说,议会政治视角下的印度对华政策并非铁板一块,不同行为体在对华问题上的政策立场各异。形形色色的政治势力汇聚在议会的舞台上,围绕对华政策与内政联动产生的问题,借助议会的制度机制相互攻讦与掣肘,进而表达异见、左右舆论,推动相关政策的制定与实施朝有利于自身的方向演变。从制度设计的层面来看,这也是一些印度议员和学者强调的所谓印度议会民主制制度优势的体现,其发挥着调和竞争、促进协商、消弭分歧,进而维护印度多元一体政治格局和社会秩序稳定的重要作用。从这一意义而言,印度的国内政治对中印关系的影响,抑或对华政策在印度内政中扮演的角色,是决定议会政治影响印度对华政策效度的关键。
概言之,涉华问题既可以成为助长印度党派纷争的切入点,也可以成为推动印度跨党派共识的抓手。例如,经历过边境战争的尼赫鲁政府感到失败的后果也许并不严重,其满怀信心地认为国家似乎出现了前所未有的团结,要是别的民主国家遭遇如此冲击早就垮台了。其次,印度对华政策中的议会政治在主体、方式和成效三个方面呈现出新的动向。从主体来看,议会委员会、总统和地方立法机构的影响力得到提升。其一,议会委员会将承担更多具体的涉华事务并在其中发挥特殊作用。印度议会两院下辖数量众多、功能各异的委员会,主要包括针对特定任务组建的“特别委员会”（Ad hoc Committees）以及聚焦内政、外交、安全、财经等高级政治议题的“常设委员会”（Standing Committees）。
根据印度《宪法》第107条至第119条的规定,议会委员会在立法“三读”程序中负责对普通议案、财政议案和宪法修正案三类议案内容的评估审查,其提交的报告被视为权威意见和建议。由此,其事实上成为印度政府行为的持续监督者、财政支出的有力控制者及立法程序的核心参与者。同时,印度议会委员会在运行过程中又体现出角色的双重性、职能的灵活性、目标导向的“一体多元”三个特征,是印度各政治势力在议会内“博弈与妥协”“争权与让权”的竞技场。更重要的是,印度议会委员会的运作模式具有智库的特点,是印度尝试构建“立法关联型智库”的典型案例。
例如,在议案进入“一读”前,印度议会委员会事实上发挥智库功能与有关方面进行磋商。这种磋商机制在2019年莫迪政府宣布废除《宪法》第370条的过程中表现十分突出。具体而言,内政事务常设委员会在相关法案起草环节组织专家学者、政府官员、政党议员等前往所谓“查谟和克什米尔邦”,针对重组后的所谓“联邦直辖区”的行政制度设计、立法会议创设等原则性问题,与原“邦”级有关部门和政党、重要人士就新制度体系中的政府人事安排、代表（议员）比例等重大事项进行磋商,最终以政策建议的形式向联邦司法部部长和总检察长提交结论。
根据一系列磋商结果,内政事务常设委员会又向内阁提交详细草案,并围绕修改意见再度召集专家和官员进行磋商,最终形成了内政部长沙阿（Amit Shah）向议会联邦院提出的所谓《查谟和克什米尔重组法案》。其二,“总统”是影响印度涉华立法的关键一环,也可以成为推动印度对华政策向好的重要力量。印度总统不仅是印度国家元首和武装部队统帅,也是印度联邦议会的组成部分,是决定印度涉华立法成败的最后一步。印度《宪法》赋予总统的权力使其成为在掌握实权的总理之外的一种隐性权力存在,是制约与平衡的力量,也是在总理、议会这一显性权力体系失灵时的备用权力体系。
从立法程序看,印度总统的权力主要体现为“签授权”,即对议案的批准、不批准或驳回重审,构成议案即将成为法律的实质性的最后一步,事实上成为印度议会立法的“四读”环节。同时,从尼赫鲁政府时期印度总统在议会的演讲发现,其对中印关系的发展亦起到积极作用。例如,普拉萨德（Rajendra Prasad）对20世纪50年代初期中印关系“蜜月期”的形成发挥了积极作用。1950年1月31日,普拉萨德在议会指出,印度应尽快承认中华人民共和国并互派大使；强调中印两国有两千多年的友好交往史,印方没有理由不承认、不建交,这对亚洲与世界和平至关重要。
1950年3月17日,尼赫鲁便响应普拉萨德的立场指出,中国是一个伟大的国家,目前发生了巨大的变化；这不是承认与否的问题,它是一起必须面对的划时代的大事件,印方应当认真对待和处理。为此,政府已着手与中华人民共和国互派大使、全面发展关系等事宜。其三,印度地方立法机构在对华政策中扮演重要角色。印度《宪法》对印度央地关系实行具有印度特色的“分权”,其附件七规定联邦议会在国防、外交等97个“高政治”议题领域中拥有立法权,地方立法机构则在教育、卫生、治安等66个“低政治”议题领域享有立法权,而央地两级立法机构又在刑法、婚姻、社保等47个议题领域中共享立法权。
由此而言,印度一些与中国密切相关的“地方”或将成为影响印度对华政策的重要行为体。尤其是,莫过政府提出了所谓“印度喜马拉雅地区”（The Indian Himalayan Region）的概念,印度宣称有13个位于喜马拉雅地区的“地方”,其立法机构的涉华事务对印度的涉藏政策、对华边境政策将产生重要影响。从方式与效果来看,制造舆论压力是议会政治影响印度对华政策见效较快的方式,而是否形成跨党派共识是影响印度对华政策制定和执行进程及成效的关键。外交和内政是一个政治体系内相互关联的不同事务,外交政策的制定和实施也建立在国内不同行为体之间通过一定方式实现妥协的基础上。
议会是印度内政与外交的“联结点”,为推动不同行为体的政治妥协创造条件。其中,“民意赋权”是印度议会之所以能发挥中介作用的根本原因。从议会政治对尼赫鲁政府对华边境政策的影响来看,议会凭借“民意”对政府行为实现间接监督,也为新闻媒体发挥舆论监督创造条件,更是反对派“抱团施压”的主要平台。可以说,印度《宪法》赋权议会成为反映民意的最佳论坛,而在运行过程中议会又借媒体的力量提升在公众间的威望,进而通过辩论与质询、公报、演讲等形式塑造或引导舆论,最终把行政力量控制在合理范围之内。
此外,从议员的行为逻辑来看,其提出立场激进或极端的提案即便很难通过甚至无法列入议程,但通过提出这样立场鲜明的提案来宣传自己的政治主张有利于提高媒体和全国选民对这种政治立场的关注,同时也提升他作为一名政治家在全国范围内的知名度和影响力,赢得特定选民群体更大程度的政治认同与忠诚。反之,若这时有另一名议员激烈反对前者的议案和主张,其政治效果也是相似的。与此同时,跨党派共识限制或推动议会参与印度政府的外交决策,是议会政治影响印度对华政策效度的关键。议会通过批准或意见表达的“讨论”与“宣示”的方式参与外交事务,从而强化政府有关政策的合法性,为政府立场背书。
但外交毕竟不是立法机构关注的核心议题,至少不像内政那样容易促成全党一致或跨党派共识。但鉴于领土问题关系国家主权,涉及立法机构和司法机构的参与,同时还涉及地方利益,因此相较于其他外交议题,与领土问题相关的政策制定过程更容易受到国内行为体的影响。换言之,领土与主权问题是推动印度外交和内政紧密联动、促成其跨党派共识的关键议题。正如有印度学者认为,印度议会在尼赫鲁政府时期借中印边界争端首次对外交政策问题表现出极高的关注度,其关于中印关系的激烈争论极大地影响了政府决策并持续至今,且留下政府是否应在国际问题上屈服于议会压力的持续争论。
最后,议会外交有利于为中印关系的发展创造更多条件。议会政治不仅是从内政维度观察印度对华政策取向的窗口,也是从外交层面思考中印关系的新视角。议会是一国对外交往的主体之一,议会外交是议会政治外延的重要组成部分；议会外交是指一国议会旨在促进国家间关系的对外交往活动以及国际或地区议会组织（论坛）参与国际事务的活动,且不局限于议会之间的交往,还包括议会旨在促进国家（间）关系的所有对外交往活动。各国议会联盟（Inter Parliamentary Union）的“千禧年大会”便指出,各国议会及议员应在国际关系中肩负起更大责任,全方位提升议会外交的能力与水平,在全球、地区及国家各层面都要更加积极主动作为。
印度议会自1952年5月第一届人民院成立以来,根据《宪法》第246条的授权,通过富有成效的举措致力于对外交往活动；印度议员积极参与国际事务,议会外交因而也成为印度外交战略的关键一环。综上所述,议会委员会的作用、总统的角色、舆论压力的形成、跨党派共识是观察议会政治影响印度对华政策取向的四个关键变量。特别是,议会政治、舆论压力与印度对华政策三者之间的内在逻辑是进一步研究印度国内政治对印度对华政策的影响机制的关键视角。同时,从议会政治视角看中印关系,两国开展议会外交的历史经验值得总结,这有助于为中印关系的发展注入新的动力。
四、结论议会政治
在印度对华政策演变过程中扮演重要角色,其发挥的影响力既有成效也存在限度。通过梳理并分析印度议会数字图书馆藏中印边界问题相关部分重要档案发现,印度议会在尼赫鲁政府对华边境政策中充当决策“制衡者”、国内矛盾“调和者”、制度竞争“推动者”三重角色。尽管在此过程中,议会反对派通过立法程序、辩论与质询、不信任投票等制度机制给尼赫鲁政府施加了极大的压力,但至多使其在处理中印边界问题时更加被动、难以选择对华妥协,而并未根本扭转尼赫鲁政府对华边境政策的方向。由此,议会政治影响印度对华政策的成效体现为,在发挥监督与制衡、促进沟通与协调的基础上,促成一些具有长期性的制度安排,实质上起到对内调和社会矛盾、对外推动制度竞争的作用。
另一方面,其影响力之所以存在限度,主要是因为外交政策本身不是立法机构关注的核心议题,也并非推动议会政治发展的主要动力；尤其在“内阁专权”的影响下,印度议会往往难以产生实质性影响力,印度的对华边境政策仍深受决策者个人政策立场变化的影响,主导权仍在政府（内阁）。因而,议会政治也只是加速了印度对华政策朝既定的方向演变,抑或限制政府作出具有积极意义的决策。研究议会政治对尼赫鲁政府对华边境政策的影响具有几点现实启发：其一,议会政治视角下的印度对华政策呈现出并非铁板一块的显著特征；其二,制造舆论压力是印度议会反对派影响印度政府对华政策见效较快的方式；
其三,实现跨党派共识是印度在中印边界问题上选择妥协或促成所谓空前团结的关键所在；其四,印度所谓“喜马拉雅地区”的立法机构的涉华事务对印度涉藏政策和边境政策具有潜在影响。对此,应总结中印开展议会外交的历史经验,着力推动双边各层级立法机构的交流交往,这将有助于争取印度议会对华友好舆论,为中印关系的发展创造有利条件。作者简介：张帅，兰州大学“一带一路”研究中心讲师、兰州大学印度研究中心研究员本文整理自《南亚研究》2025年第二期，原标题为《议会政治与印度对华政策的演变——以尼赫鲁政府对华边境政策为例》。
本期编辑：张咪咪本期审核：陈珏可