作者 | 牛恒欢编辑 | 杨春雪 穆祎璠 摘要经过独立以来70余年的不断发展，印度建立起了一整套较为完备的国家安全体制，但该体制在实践中的表现却时常受到诟病。印度学界普遍认为，印度国家安全体制建设缺乏统筹安排和长远规划的“危机催生型”特征，是导致其难以有效应对不断变化的国家安全风险挑战的一大关键因素。为验证这一观点，本文对印度国家安全体制的发展历程进行了梳理，发现其在各个历史时期的重大改革几乎都离不开危机的推动。国家安全总体规划的缺失是造成这一现象的根本原因，而改革政治意愿的不足和来自文官系统的阻力则是该现象的重要成因。
印度于1999年成立国家安全委员会后，其国家安全体制建设的规划性有了显著提升，但具体改革举措的出台与落实仍需危机推动。2014年莫迪政府上台后，得益于印度人民党对国家安全议题的重视和莫迪本人强势的执政风格，印度国家安全体制改革的“危机催生型”特征呈减弱趋势。然而，印度国内一些制约国家安全体制建设的结构性因素依然存在，未来更深层次的改革仍离不开危机的推动。关键词：印度 国家安全 国家安全体制建设 危机催生型改革印度选举政治 图源：theleaflet.in
一、印度国家安全体制的构成特点国家安全体制是主权国家为开展各类国家安全活动以维护自身安全而“形成或建立起来的一套完整的组织机构、相应制度及运作流程”。其主要职能为预防、消解、制止和打击各种危害国家安全的事件和行为，保护国家主权、安全和发展免受威胁和侵害。世界各国的国家安全体制都不尽相同，这是由“各个国家的国情及其所面临的安全威胁等复杂的客观和主观因素决定的”。为应对复杂的安全环境和多样的安全挑战，印度在实践中逐渐建立起了一套规模庞大、门类齐全、架构复杂的国家安全体制。通过与其他世界主要国家进行对比，可以发现印度国家安全体制的四大构成特点。
一是个人化的集体决策机制。现代资本主义国家的代议制政府可分为总统制与内阁制两类，其理论上的决策中枢也相应地分为总统个人决策和内阁集体决策两种。印度政府属于内阁制，联邦部长会议中分管国家安全事务的内阁委员会是其国家安全体制的最高决策机构。但印度政府又带有明显的总统制色彩，尤其是印度总理对“政府当局的掌控情况几乎与美国总统享有的权力类似”，因而又被称作“总统般的总理制”（Prime-dential System）。为协助总理行使其拥有的巨大决策权力，印度在总理办公室下设立了“国家安全委员会”这一通常仅见于总统制国家的决策辅助机构。
而国家安全委员会和内阁安全委员会的同时存在，也使得印度国家安全的集体决策机制带有强烈的个人化特点。图源：“南亚观察”微信公众号二是规模庞大的安全情报系统。世界各国基本都设有主要负责反间谍工作的对内情报机构，但并不都拥有专门的军事情报机构和对外情报机构。为应对错综复杂且内外交织的安全风险与挑战，印度不仅建立了独立的对外情报机构和统分结合的军事情报系统，还设立了专职负责反间谍、反恐怖、反叛乱、反渗透及近海安全、边境安全、网络安全和政要安全等领域工作的对内情报机构。当前，印度至少有21个国家级情报机构，分别隶属于内阁秘书处、国安委、国防部、内政部、人事部等政府部门及军队的各个军种。
印度情报机构的种类、数量及规模，不仅在发展中国家中并不多见，更是与美国这样的世界情报强国不相上下。三是三军分立的军事安全体制。印度施行“文官治军”制度，军队由文官控制的国防部领导。但与美国的全权国防部不同，印度国防部属于行政权国防部，只负责对军队的行政事务进行管理，印军的军事指挥权理应由总参谋部或参谋长联席会议这样的跨军种指挥机构统一行使。但由于奉行“三军分立”的建军原则，印度至今仍没有在陆、海、空三军之上设立一个统一的指挥机构，导致印军长期存在指挥混乱、协调不畅和资源浪费等问题。尽管近年来通过设立国防情报局、组建国防计划委员会、任命国防参谋长等举措，印度各军种间的沟通协调得以加强，但军队指挥权仍由各军种的参谋长掌握。
因此，三军分立依然是印度军事安全体制最本质的特点。四是独具特色的国内安全架构。在特殊的殖民历史、庞大的国土面积、复杂的社会构成和多样的安全威胁的共同影响下，印度形成了一套独具特色的国内安全架构。
第一，印度作为一个联邦制国家，却设有内政部这一常见于单一制国家的安全机构。印度内政部兼具民生福利和国内安全双重职能，这种职能划分并不适合印度庞大的国土与复杂的社情。此外，印度内政部管理着规模庞大的中央武装警察部队，这一点又与苏联的内务部相似。
第二，受殖民历史的影响，印度的国防部、铁道部、研究与分析局等政府部门都拥有自己的准军事部队，内政部、人事部、税务部等部委也都拥有自己的警察组织。
第三，印度各邦政府都拥有独立的内政部、警察机构和武装力量，且具体架构互不相同。
第四，印度建立了属于全印文官的印度警务官系统（Indian Police Service）作为国内安全部门的领导干部队伍，从而为其纷繁复杂的国内安全系统架构提供了一定的统一性。印度国家安全体制架构示意图，资料来源：根据印度各国家安全机构官网资料与国内相关理论研究成果综合绘制总体看来，印度国家安全体制庞大的规模、齐全的门类和复杂的架构在全世界都是较为罕见的。然而，该体制在国家安全实践中的表现却常常受到印度各界的诟病。这一方面是因为印度面临的国家安全威胁的复杂程度、爆发频率和持续强度世所罕见；
另一方面也与印度国家安全体制建设的持续性滞后密不可分。有许多批评意见将这种滞后归因为印度的国家安全体制“危机催生型”（Crisis-Driven）的改革模式。令人不解的是，由于应对某次危机失败而催生安全体制改革的情况并不为印度所独有，但在世界主要国家中只有印度为此受到了广泛而持续的批评。因此，对印度国家安全体制“危机催生型”的改革模式进行研究，不仅能够找出印度国家安全体制建设持续性落后的真正原因，而且有助于丰富对印度国内政治的基础研究，尤其有助于揭示印度进行国家安全决策与推行重大体制改革的机制和过程，进而展望印度国家安全体制的大致发展趋势。
二、印度国家安全体制 “危机催生型”的发展历程由于国家安全事关重大，世界主要国家都极为重视国家安全体制的建设，并会谋求对其国家安全体制进行适时的改革，以有效应对日趋复杂的安全环境与不断变化的安全挑战。而随着“客观世界形势的不断发展和主观上安全要求的不断提高”，各国的国家安全体制也在历史进程中通过改革不断得到完善。本文将印度独立以来至莫迪政府上台以前的国家安全体制发展历程大致划分为初步建立、逐步完备和全面转型三个阶段，再通过归纳各阶段改革的主要内容、推动因素及实际效果，梳理出印度国家安全体制“危机催生型”特征的发展历程。
（一）初步建立阶段：1947—1962从1947年印度独立到1962年中印边境战争爆发，是印度国家安全体制的初步建立阶段。这一时期，印度在继承和改造英国殖民政府原有职能部门和安全机构的基础上，通过建立三级安全管理体制，确立了印度国家安全体制的基本框架。首先是沿用殖民时期的部门设置。印度独立后基本保留了殖民政府创立的国防部、外交部和内政部分别主管军事安全、外交安全和国内安全的部门设置形式。尽管此后这三个部门的组织架构与下属机构历经多次扩充与调整，但这一继承自殖民时期的部门设置，至今仍是印度国家安全体制的基本框架之一。
其次是改造殖民政府的安全机构。印度在独立初期大力改造了殖民统治时期原本用于镇压人民以维护其统治的军队、警察机构和情报系统等国家暴力机关：按照“三军分立”原则和“文官治军”制度对英印殖民军队进行了改造；将殖民政府时期建立的省、市、县警察局及政府警察、军事警察、特种警察等大部分警察机构移交各邦政府管理；在印度政治情报处的基础之上，整合殖民政府建立的各类情报机构，成立了情报局（Intelligence Bureau）；大量殖民时期的中低级军官被迅速提拔为军队高级将领，同时招募、选拔、培训了一大批印度本土官员，以替换各安全机构中的英籍官员。
最后是建立管理安全事务的三级体制。印度独立前夕，尼赫鲁曾邀请时任印度总督蒙巴顿（Louis Mountbatten）的幕僚长伊斯梅（Hastings Ismay）为印度的国家安全体制出谋划策，并在独立后根据其建议，建立了印度的三级安全管理体制。该体系最顶层是印度总理领导的内阁国防委员会（Defence Committee of the Cabinet），属于体系中的决策机构；第二层是国防部长领导的国防部长委员会（Defence Minister’s Committee），属于体系中的决策执行机构；
最底层则是由军种参谋长轮流担任主席的参谋长委员会（Chiefs of the Staff Committee），主要起“促进三军间协调”的作用。印度海陆空三军标志 图源：wallpapercave.com在印度国家安全体制的初步建立阶段，由于该体制“很大程度上是从英国人手中继承的”，所以其发展和改革的主要动力是以印度总理尼赫鲁为首的国大党领导人改造“殖民遗产”的政治意愿。但由于尼赫鲁本人的大权独揽和家长式作风，印度独立初期的重大国家安全决策几乎都是“总理与国防部长、陆军参谋长及少数高级将领所作的临时考虑”，而内阁国防委员会的决策则“大多只是事后评估”，致使印度的国家安全机构与机制“要么名存实亡，要么效率低下”。
制度化的国家安全体制的失效，使印度的国家安全决策不仅充斥着“误入歧途的政治干预”，而且“缺少更高层次的战略目标”，进而招致了“1962年灾难般的中印战争”，造成了印度独立以来最为深重的国家安全危机。此次危机也催生了印度国家安全体制的首次重大变革。（二）逐步完备阶段：1963—1989中印边境战争结束后的1963年至冷战结束前的1989年，是印度国家安全体制的逐步完备阶段。这一时期，印度调整了国家安全决策中枢构成，强化了总理办公室职能，拆分了情报系统，弱化了军方的决策影响力，大大扩充了此前较为薄弱的国内安全部门，使其国家安全体制日渐庞大、复杂与完备。
第一，调整安全决策中枢。最高决策机构方面，1962年战争结束后，尼赫鲁政府将原有的内阁国防委员会改组为内阁紧急情况委员会（Emergency Committee of the Cabinet），旨在增强印度国家安全决策的“长效性、规划性和稳定性”。此后，英迪拉·甘地（Indira Gandhi）政府又于1974年成立内阁政治事务委员会（Cabinet Committee on Political Affairs），旨在对包括国家安全事务在内的所有国家重大事项进行统一决策。决策辅助机构方面，总理继续在印度的国家安全决策中发挥决定性作用，但与凡事亲力亲为的尼赫鲁不同，其继任者们普遍选择通过强化总理秘书处的职能来协助处理日渐繁重的国家安全事务。
“基于多年来印度总理特权的演变”，总理秘书处的规模和职权不断扩大，并在1977年正式更名为总理办公室。
第二，拆分安全情报系统。尼赫鲁认为，情报系统的失效导致了印度在1962年战争中的失败，遂提出对之进行改革。1965年的“第二次印巴战争”又再一次凸显了印度情报系统的这种失效。战争结束后，印度将原隶属于军队的联合情报委员会（Joint Intelligence Committee）划归内阁秘书处管理，以加强对该机构的监督与控制，并将其业务领域从军事情报扩展至印度“国家安全面临的内部与外部威胁”。1968年，印度又以原情报局中的对外情报部门和行动部门为基础，在内阁秘书处之下建立了专门的对外情报机构研究与分析局（Research and Analysis Wing），拆分后的情报局则成为印度内政部领导下的对内情报机构。
第三，调整军事安全体制。受1962年战争失利影响，印度于20世纪60年代转向了以军事安全为中心的国家安全战略。为对国防事务进行总体规划，印度曾先于“第二次印巴战争”后的1965年尝试在国防部内组建国防规划小组（Defence Planning Cell），后又于国内政局动荡的1977年在内阁秘书处下设立防务计划委员会（Committee of Defence Planning），但均未能发挥实质性作用。与此同时，邻国巴基斯坦频繁发生的军人干政乃至军事政变，也让对军队的不信任从国大党领导人的个人见解上升为印度政界的共识，致使印度的军事安全体制在这一时期不仅没能得到明显改进，反而受到了更大的制约。
第四，扩充国内安全部门。根据印度宪法，“公共秩序”和“警察部门”属于邦政府的责任范围。因此，印度独立初期在国家层面仅有少数几个负责情报调查和镇压叛乱的国内安全机构。1962—1990年间，印度中央政府对该部门进行了大规模的扩充：针对印度国内在1962年中印边境战争期间的混乱状况，组建全国性志愿民兵组织“国土卫队”（Home Guards）和“民防组织”（Civil Defence）；针对邦警察在1965年“第二次印巴战争”前期暴露出的能力不足，成立由联邦内政部领导的“边境安全部队”（Border Security Force）；
针对20世纪80年代“旁遮普问题”的激化，升级原有的“中央工业安全部队”（Central Industrial Security Force）；针对1984年“蓝星行动”中印度军队造成的巨大附加破坏与平民伤亡，成立专职反恐的“国家安全卫队”（National Security Guard）；针对印控克什米尔地区的“叛乱分子”，在1990年成立“全国步枪队”（Rashtriya Rifles）等。印度边境安全部队 图源：zeenews.india.com在印度国家安全体制的逐步完备阶段，印度针对其国家安全体制在国家安全实践中暴露出的种种问题和缺陷进行了改革与调整。
在此过程中，印度经历的历次国家安全危机均起到了不容忽视的作用。然而，印度这些由危机催生的改革缺乏总体性、连续性和长期性的规划，“往往通过建立新的机构来填补空白”，而新建立的安全机构又普遍存在着职能重叠、隶属复杂、协调不畅、缺乏监管等问题。（三）全面转型阶段：1990—2013冷战结束后，国家安全的概念开始从传统安全向综合安全扩展，印度的国家安全体制也随之进入全面转型阶段。这一时期，印度国家安全体制也跟随时代的潮流，由以军事安全为中心的传统安全型开始向涵盖众多领域的综合安全型转变。一是增强国家安全决策的专业性。
1990年维·普·辛格（V. P. Singh）领导的联合政府上台后，决定仿照美国成立国家安全委员会（National Security Council），作为印度新的国家安全最高决策机构，但该委员会成立不久就随着辛格政府的倒台而被废除。1998年印度核试验前后，新上台的瓦杰帕伊（A. B. Vajpayee）政府由于缺乏执政经验，再加上“缺少正规的安全和外交决策机制”，引发了一系列内政外交危机。为应对危机并回应外界期待，瓦杰帕伊政府先是在1998年内重组内阁安全委员会，作为印度的国家安全最高决策机构，后又于1999年初设立隶属于总理办公室的新版国家安全委员会，作为专门的决策辅助机构。
新版国安委“并不是要取代已有的最高（决策）机构和机制，而是要为它们提供支持并填补其留下的空白”，其角色被明确限制在咨询建议上。二是降低安全机构职能的重叠性。由于印度的国家安全机构大都由危机催生，建立时往往缺乏总体规划，各机构间普遍存在职能重叠的问题。1999年的“卡吉尔冲突”使得印度国家安全体制的缺陷“成为各方关注的焦点”。为理顺各安全机构间的职能分工，印度一方面针对“卡吉尔冲突”中暴露出的安全情报系统军政不分、各自为政、职能交叉和人力浪费等问题，于2001年对各情报机构的职能进行了明确，使之能够聚焦主责主业；
另一方面，印度于2002年出台“一条边境线，一支边防部队”（One Border, One Border Guarding Force）政策，对各历史时期成立的联邦边境部队混乱且重叠的守卫区域重新进行划分。三是强化安全机构运转的协调性。由于长期实行“三军分立”的军事安全体制和“联邦与邦相对独立”的国内安全体制，印度的国家安全机构间普遍存在沟通协调不畅的问题。情报协调方面，1999年的“卡吉尔冲突”促使印度于2002年在国安委的架构下，成立了由国家安全顾问牵头的情报协调小组（Intelligence Coordination Group），以接管原联合情报委员会的协调和监督职能。
军事协调方面，印度于2001年在参谋长委员会下增设了跨军种机构综合防务参谋部（Integrated Defence Staff Headquarter），以“划分印度武装力量各分支机构的优先次序并促进这些分支机构的协调”。反恐协调方面，2008年的“孟买恐袭事件”迫使印度在危机结束后立即出台了扩大联邦安全机构职权、设立专职反恐机构“国家调查局”（National Investigation Agency）、建立反恐信息平台“国家情报网络”（NATGRID）和在重要城市设置区域反恐中心等一系列措施，同时确立了多家国家级安全机构在中央与地方的情报共享与反恐合作中的牵头协调地位。
四是提高军队在决策中的影响力。这一时期，印度军方对国家安全决策的影响力也在逐渐增强。首先，尽管印度1998年成立的国安委中仍没有军方代表，但其下属机构“战略政策小组”已将海、陆、空三军的参谋长纳入其中，军方的建议渠道得以拓宽。其次，印度研分局在1999年“卡吉尔冲突”中的情报失误，促使印度于2002年组建了跨军种的国防情报局（Defense Intelligence Agency）“作为处理所有军事相关情报的节点”，军事情报的传递渠道得以畅通。最后，印度在2001年成立了由政府文官和军方高层共同主导的国防购置理事会，以确保军队对整个国防采购过程的紧密参与，军队对武器装备采购事务的发言权得到加强。
五是提升国家安全体制的全面性。由于在非紧急状态下，救灾、赈灾和灾后重建工作主要属于各邦政府的责任范围，印度一直没有在国家层面建立统一的应急安全体制。受2001年“古吉拉特邦大地震”和2004年“印度洋海啸”影响，印度在2005年出台了首部全国性的《灾害管理法》，并以此法为依据开始建立以国家灾害管理局（National Disaster Management Authority）为最高权力机构的“综合且全面”的国家级应急安全体制。此举不仅强化了印度中央政府应对安全危机的能力，也改变了印度过去以被动应对危机为主的应急安全管理模式，从而总体上提升了印度国家安全体制的综合性与全面性。
在印度国家安全体制的全面转型阶段，以再次设立国家安全委员会为标志的决策体制专业化建设，使得印度国家安全体制建设的规划性大为增强。然而，这一时期各项改革举措的出台与落实仍需要通过危机来推动，一旦危机的影响逐渐平息，许多由此催生的建设计划便相应陷入停滞。总的来说，印度国家安全体制的形成与演变，是印度综合国力、政治体制、国家利益、安全环境、国际角色及殖民经历等多重内外因素共同作用下的结果。但在印度的国家安全实践中，几乎所有的安全体制改革举措都是由各类国家安全危机所催生的“临时性修补或零碎性重组”，“而不是全面的基于需求的尝试”。
也就是说，印度历史上的国家安全体制改革“往往是对（危机）事件的零星、零碎和临时的反映”，使得该体制在面对不断变化的安全环境与日趋多样的安全挑战时难以“同时发展或跟上步伐”，体制内部的一些顽疾也始终得不到根本解决。这也导致了印度的国家安全体制尽管在不断改革，但却“始终不能满足其实际的安全需求”。
三、印度“危机催生型”安全体制建设的主要成因通过分析可以发现，
总体性、连续性和长期性的国家安全规划的缺失是导致印度国家安全体制建设呈现出“危机催生型”特征的根本原因，而改革政治意愿的不足和来自文官系统的阻力也是使得印度这种“危机催生型”的改革模式区别于其他国家的主要原因。（一）长期规划的缺失由于国家安全的极端重要性，世界主要国家一般都会根据时代背景和安全环境的变化，评估其自身的安全需求并提出相应的安全战略，对其国家安全体制的发展方向与改革内容提前进行谋划。美、俄、英、法、德等国的国家安全体制改革即便发生在重大危机之后，也都是在相应的改革思想或战略规划的指导下完成的。
在这些国家，国家安全危机的出现只是为改革创造了一个“机会窗口”，即“通过使现状不受欢迎而产生对（改革）提案的需求，以及使提案更容易获得广泛政治支持，来推动变革”。但印度对其国家安全体制的大多数“断断续续、零零散散”的评估，“本质上都是由危机驱动的”。也就是说，这些评估主要针对的是安全体制在危机中暴露出的严重缺陷，而不是随着时代背景和安全环境变化的安全需求。由于无法做到“有效的事先需求评估”，导致“（体制）弱点的解决不是在一个线性的有意识的改革过程中”。因此，印度国家安全体制这种“危机催生型”的改革模式之所以不同于其他国家同样由危机推动的改革，主要体现在其缺乏“全面综合的改革进程”，根本原因在于对体制建设长期规划的缺失。
通过研究可以发现，印度国家安全规划的缺失实质上是由其国家安全决策中枢的特点，即个人化的集体决策机制造成的。一方面，在“总统般的总理制”下，印度总理对国家安全政策有着最终的决定权，是印度国家安全决策中枢的核心。另一方面，印度毕竟不是正式的总统制国家，各项重大国家安全决策仍须以内阁集体决议的形式作出，且其原本的制度设计中也没有为总理设立专门的国家安全决策辅助机构。尼赫鲁时期，尽管尼赫鲁本人对国家安全问题“有专门知识和兴趣”，但其身为总理“无法投入这些部门所需的时间和精力”，甚至其对具体事务的直接介入反而“侵蚀了既定的（国家安全决策）制度和程序”，导致这一时期的印度政府无法拟定长远的国家安全规划，只能疲于应付此起彼伏的安全危机。
尼赫鲁之后，继任的印度总理也只是不断扩大总理办公室的职能，以协助其制定印度的国家安全政策。由于缺少专业的决策辅助机构，导致印度出台的国家安全政策始终缺乏总体性、连续性和长期性。再加上1998年以前，印度的内阁政治事务委员会是印度国家安全的最高决策机构，成员规模的庞大和负责事务的庞杂使其难以专门针对国家安全事务进行前瞻性、长远性的规划。印度在1998年重组内阁安全委员会和1999年重建国家安全委员后，一定程度上填补了上述制度空白，其国家安全体制建设的规划性明显增强。
如2001年的《国家安全体制改革部长小组报告》（Group of Ministers’ Report on Reforming the National Security System，以下简称《部长小组报告》）就对印度的国家安全体制建设带来了深远影响。该报告由时任印度副总理兼内政部长阿德瓦尼（L. K. Advani）牵头领导的部长小组完成，主要是根据2000年的卡尔吉尔委员会调查报告，对印度的国家安全体制进行全面的审查，进而为印度的国家安全体制改革提出相应的建议。但该报告仍然属于“危机驱动的审查，本质上是回顾性的，而不是基于需求的改革和改进的广泛远景计划”。
2011年，印度又成立了一个由退休高官纳瑞什·钱德拉（Naresh Chandra）领导的印度历史上“第一个在没有危机或战争的情况下成立的改革委员会”，负责对2001年《部长小组报告》中其他国家安全改革措施的落实情况与实际效果进行调查与评估。然而，印度官方至今仍没有出台过任何正式的国家安全战略。实际上，印度的国家安全委员会在1999年组建以来，至少向历届内阁安全委员会提交过4次国家安全战略文件的草案，但出于政客们对“潜在承诺陷阱”的担心，这些草案均没有获得通过。由此可见，受其特殊决策机制的制约，印度国家安全体制建设缺乏长期规划的问题仍然存在。
（二）改革意愿的不足世界各国的经验表明，综合且全面的国家安全体制改革方案想要“生根发芽并开花结果”，就必须以自上而下的方式实施，因此领导层对于改革的政治意愿是否坚定就显得尤为重要。“印度自独立以来一直寻求改革其国家安全体系”，但尽管做出过“种种改革的努力”，印度的国家安全体制“仍然功能失调”。这一方面是因为“这些（改革的）报告或建议大多是由危机驱动的，而不是制度化的审查，很少得到实施与遵循”，另一方面则是因为印度的政客和官僚普遍缺乏进行国家安全体制改革的政治意愿，从而减缓甚至阻碍了改革方案的通过和执行。
如印度2001年《部长小组报告》中所规划的安全体制改革方案中的许多内容就没有得到落实，乃至于“需要更大的危机来推动”。当国家安全危机发生后，来自公众的压力有助于政府领导层凝聚改革的共识并坚定改革的意愿。在美国和英国的国家安全体制改革中，也曾遭遇过和印度相似的困境，但最终都在“政治领导层对国家安全的重视下化解了”。但这一问题在印度却难以解决，主要是受以下三个国情特点影响。一是安全意识的淡薄。综合性国家安全体制改革方案的落实，往往需要各部门间的密切协调与配合。但在印度，“只有发生危机时才会讨论国家安全问题”。
由于掌管国家安全事务的政客和官僚普遍缺乏安全意识，印度的国家安全委员会和战略政策小组等联邦层面的政策协调机构“会议举行得相当不频繁，远低于应有的频率”，导致其实际表现不佳并影响到了改革方案的及时推进。除此之外，印度邦政府官员的安全意识又远低于中央政府。尽管2008年的“孟买恐袭事件”在印度“激起了足够多的公愤，促使中央政府开始改革”，但对印度的邦政府来说，“国家安全仍不是优先考虑事项”，这也是印度的反恐体制改革在2010年后陷入困境的主要原因。二是选举政治的影响。受制于印度选民文化素质和印度社会发展水平，外交与安全议题在印度大选中受到的关注一直有限，导致印度的政客“普遍对安全事务缺乏兴趣”。
受此影响，印度的国家安全体制改革要么发生在重视安全议题的印度人民党执政时期，如瓦杰帕伊时期的情报体制改革和莫迪时期的国防体制改革；要么发生在重大国家安全危机后，作为政府平息社会舆论的应急措施出台，如1999年印度国安委的设立和2009年以成立国家调查局为代表的反恐体制改革。在后一种情况下，相关改革方案往往缺乏进行详细的政策准备与方案论证的时间，导致其无法发挥预期的作用。例如，印度国安委中的战略政策小组直到2018年都未对国家安全战略决策施加过实质性影响。而随着危机过后社会关注度的减小，作为应急手段推出的改革方案的实施速度也会放缓。
例如，印度2009年向外界承诺的一系列反恐体制改革设想，除成立国家调查局外，至今仍基本停留在纸面上。但随着印度经济社会的全面发展，以及依靠印度教民族主义发家的印人党的崛起，这种状况正在改变。在印度2019年大选中，国家安全议题已经成为参选各方辩论的焦点。三是政府更替的干扰。历史上，印度国家安全体制的一些重大改革，是在新的执政党上台后仓促发起的，1977年成立防务计划委员会和1990年设立国家安全委员会就属于这种情况。新政府出台这些改革举措往往只是为了彰显与上届政府的区别，或是为了实现其竞选时的承诺，而不是“出于对安全问题具有高屋建瓴的认识”，因而往往缺乏长期规划与充分准备。
再加上这些倾向于激进改革的政府通常执政基础并不牢固，这些改革实践可能很快就会随着政府的更替而中断或终止。例如维·普·辛格领导的联合政府在1990年设立的国安委，在仅召开首次会议后不久，就因联合政府的倒台而废除。综上所述，印度国家安全体制“危机催生型”的改革模式另一个不同于美、俄、英、法、德等国之处，在于其领导层对于改革的政治意愿长期不足，折射出的是印度官员和公众国家安全意识的普遍欠缺。（三）官僚系统的阻力尽管印度的政治阶层关于改革的政治意愿不足，“但表面上并不反对改革该国的国家安全制度”，印度国家安全体制改革方案得不到落实，“问题更多地似乎在于该国的非专业官僚机构”。
根据美国的改革经验，由于“根深蒂固的官僚利益集团经常对改革进行强大的抵制”，国家安全体制改革“不会轻易或自动发生”，而国家安全危机所引发的“舆论关注”和“公众压力”则“有助于克服利益集团或官僚对改革的阻力”。但在印度的内阁制政体和文官制度背景下，高级文官主导着印度国家安全体制的实际运转，且由于受到“文官匿名原则”的保护，文官们往往无须在意来自公众的压力。因此，在印度的国家安全体制改革中，来自官僚系统的阻力要远大于其他大多数国家。一方面，“印度的政治阶层仍没有严肃地处理国家安全问题的能力”，印度的文官则天然地对改革持排斥态度。
基于印度选举政治的现实，印度政府的部长“普遍缺乏治理国家的知识和经验”，以至于离不开以部委秘书为首的具有长期相关业务经验的各级文官所提供的“帮助、建议和指导”。而在官僚系统的“惰性”和保守倾向影响之下，印度文官对各种改革举措普遍持反对和排斥态度。“考虑到政府的工作方式，尽管内阁安全委员会制定的政策方针理应受到普遍遵循”，但被高级文官控制的各类安全执行机构会对“决策和指令进行重新解释，以破坏特定改革的基本主旨”，导致改革的预期目标无法达成。另一方面，印度文官凭借“谁控制了档案谁就有发言权”的档案制度，牢牢把持着各项国家安全活动的主导权。
印度各国家安全机构的干部可能来自不同的文官系统，而这些系统间几乎没有人员交流，一些系统还长期垄断着对某项具体国家安全事务的处置权，使得印度不同机构之间相互拆台的情况也多于其他国家。与此同时，“在世界主要民主政体中，印度可能是唯一禁止学者访问国防部、内政部和外交部等‘敏感’部门档案的国家”。因此，在印度，关于国家安全体制的辩论“仅限于这些部门的前官员，他们往往选择为自己的部门辩护，很少挑战主流的叙述”。只有在重大国家安全危机后，印度才会成立由退休高官、退役将领、专家学者或知名记者组成的临时调查委员会，对国家安全体制的漏洞与缺陷进行仔细的审查，并通过“范围广泛的授权”，使这些委员会的工作组拥有查询机密文件、访谈内幕官员及“列席不同机构简报会”等权限。
因而往往只有这些调查委员会才能绕开印度文官系统的阻碍，针对体制的弊端提出切实有效的改革方案，这也是印度的国家安全体制建设呈现出与其他西方国家不同的“危机催生型”特征的另一原因。
四、莫迪政府上台后“危机催生型”特征的减弱2014年，印度人民党
在莫迪的带领下时隔十年再次获得执政地位。莫迪政府上台后，印度的国家安全体制建设速度继续加快，且呈现出了一些不同以往的新趋势。（一）莫迪上台后的安全体制改革一是扩大内阁安全委员会职权。莫迪政府上台后，在“最小政府，最大治理”的口号下，在其第一任期内建立了印度独立以来规模最小的部长会议，并对内阁下设的专门委员会进行了大刀阔斧的合并与裁撤，将委员会的数量减少了一大半。莫迪政府于2019年5月开启第二任期后，又对内阁委员会的构成和分工进行了9次调整，其中最近一次调整是在2022年7月。当前，印度联邦内阁下共设有包括安全委员会在内的8个常设性委员会。
经过改组，原有的应急安全决策机构内阁自然灾害委员会被撤销，其职能由内阁安全委员会接管，使得内阁安全委员会的职权进一步扩大。二是提高国家安全顾问地位。2017年，印度总理莫迪下令对印度的“国家安全结构”进行全面审查。审查结果认为，印度的国家安全体制中“有太多的孤岛”，以致“缺少对国家安全进行全面考虑的制度安排”。
莫迪政府将强化国安顾问的作用视为修复上述体制问题的主要抓手，先是在2018年4月任命国安顾问多瓦尔担任新成立的“国防计划委员会”（Defence Planning Committee）的主席，后又于同年10月让多瓦尔担任“战略政策小组”（Strategy Policy Group）的主席，2019年又将其提拔为首位内阁部长级国安顾问，并作为印度首位连任的国安顾问开始其第二个任期。经过上述调整，印度国安顾问的地位大大提高，“按理说已经成为总理办公室中最具权势的人物”。印度国家安全顾问阿吉特·库马尔·多瓦尔 图源：globalindian.com三是推动国防军事体制改革。
印人党在上次执政时出台的《部长小组报告》中，提出以设立国防参谋长为核心的一系列军事体制改革建议。2014年印人党重新执政后，再次将军事改革提上日程。起初，莫迪政府把国防制造部门视为推动“印度制造”倡议的主要抓手，但很快发现“目前的体系不足以为（国防）规划的制定过程提供必要的严谨性”，因此“有必要成立一个强有力的国防规划机构”。2018年4月，莫迪政府决定建立由国安顾问掌舵的高级国防事务管理机构国防计划委员会，作为“新型制度化机制的核心”，此前成立的综合防务参谋部则成为委员会的秘书处。2019年底，连任后的莫迪政府又克服重重阻力设立了“国防参谋长”一职，标志着印度军事体制改革进程终于取得了“里程碑式”的突破。
2021年底，在国防计划委员会和国防参谋长的主导下，印度解散了原有的军工厂董事会，将其管理下的41家军械厂改组整合为7家国防公共部门企业并进行统一监管，使印度的国防制造部门破除顽疾得以重组。四是调整安全机构职能。
第一，增强海岸警卫队的支援能力。莫迪政府认为，随着印度洋上“中国威胁”的提升，应将海岸警卫队的关注重点转向“预防和准备”与中国的海上冲突。印度还计划成立一支沿海边防警察部队，以分担海岸警卫队的巡逻职能，使其能专注于提高军事能力。
第二，聚焦边境道路组织的核心职能。为“加强印度边境地区，尤其是与中国接壤地区的互联互通”，莫迪政府在2014年底将边境道路组织完全划归国防部管辖，并剥离其“维护非敏感地区道路”的职责，以使其聚焦于满足印中边境地区战略道路建设需求的核心职能。
第三，调整全国步枪队的驻守区域。2020年3月印中边境西段发生对峙后，莫迪政府认为已没有必要把全国步枪队的兵力都用于镇压叛乱，因此将其重新部署到所谓的“拉达克邦”的印中实际控制线附近，并称其目的是为了“应对中国军队这一更大的威胁”。不难看出，“中国因素”已成为印度国家安全体制建设的主要考量。莫迪政府上台后，尽管印度的国家安全体制并没有在实践中暴露出重大缺陷，也没有受到太多改革的舆论压力，但其建设速度非但没有放缓，反而有所加快。并且各项建设规划均经过较为充分的调查、研究及论证，也与印度对国家安全威胁的感知相适应。
可以发现，印度国家安全体制建设的“危机催生型”特征在莫迪政府上台后有所减弱。（二）“危机催生型”特征减弱的原因首先，印人党对国家安全议题的重视，弱化了危机对改革议题确立的作用。议题确立是印度国家安全战略决策的关键环节，而这一环节又最容易受到社会舆论和执政党施政理念的影响。在独立后的大部分时间里，安全议题在印度选举政治中的地位都十分有限，因而国家安全改革通常难以成为印度政坛的优先议题。只有当重大危机发生后，印度的社会舆论才会开始关注国家安全体制的种种弊端，进而倒逼执政党提出改革的目标。而印人党作为一个凭借民族主义运动起家的政党，始终把“国家安全视作该党的名片”，国家安全议题反而是其施政纲领的重要组成部分。
出于打造“国家安全卫士”形象和巩固执政基础的需要，莫迪政府在上台之初便主动谋划各领域的安全体制改革。再加上莫迪本人“将国民意志视为综合国力的主要成分”，并认为“印度人民强大的民族意识是印度安全的保证”，莫迪政府十分重视对印度公众安全意识的影响与塑造。在2019年的印度大选中，印人党的竞选宣言“一开始就讨论了国家安全政策，而不是经济或社会问题”，并将各党竞争的焦点转移到“谁可以管理印度的国家安全？”这一问题上来，“与2014年形成了鲜明的对比”。随着印人党通过炒作安全议题获得2019年大选的压倒性胜利，国家安全已成为印度政坛和社会舆论关注的优先议题和焦点话题。
经此一役，印人党完成了对国家安全议题在印度选举政治中的地位的重塑，今后，印度安全体制改革对重大危机的依赖势必大大降低。其次，莫迪本人对“专家化”的推崇，增强了各项改革举措的规划性。在议题确立后，国家安全战略决策就进入了方案准备阶段。印度自1999年设立国安委后，方案准备阶段的情报搜集、信息评估和对策设计逐渐开始由国安顾问统一负责牵头、协调和把关，使得印度国家安全体制建设的规划性大为增强。但由于印度官僚机构的保守性和排外性特点，以及文官系统对具体安全问题“发言权”的垄断，导致专家学者在方案准备阶段的作用较弱。
莫迪政府上台后，大力推行“专家化”的执政风格，让“真正的政治权威”掌握在以国安顾问、国防参谋长为首的服务于总理的一小群专业顾问手中。莫迪政府这种“专家化”的执政风格无疑有利于各类安全体制改革举措的论证与制定，从而使印度国家安全体制建设的总体性、连续性和长期性进一步增强。莫迪与国安顾问多瓦尔 图源: hindustantimes.com最后，莫迪政府对执行效率的提倡，减轻了危机平息对改革举措落实的影响。国家安全战略决策的成功实施，既需要执行部门对决策的有效落实，也离不开相应的政策协调和执行监督工作。
在印度的政治实践中，身为政治领导的部长通常仅就政策的实施提供原则上的指导，而包括协调与监督在内的具体实施工作则都由以部委秘书为首的高级文官掌控。受此影响，印度即便在重大危机的倒逼下制定并通过了改革的方案，但只要危机的后续影响平息，改革的推进就会因为来自文官系统的巨大阻力而陷入停滞甚至无疾而终。印人党认为，要实现“善治”的目标，就必须在行政、司法和安全领域建立一个“有效的国家”。为践行这一理念，莫迪政府将总理办公室作为一种“对各部门进行控制以建立总理权威的机制”，通过赋予该办公室在纪律上约束内阁部长与高级文官的权力，督促政府各项工作的落实。
在总理办公室的督促下，印度国家安全体制对改革政策的执行效率有了明显的提升。
五、结论经过独立以来70余年的发展，印度建立起了一套规模庞大、门类齐全、架构复杂的国家安全体制。
在此过程中，历次重大国家安全危机起到了至关重要的推动作用，使得印度的国家安全体制建设呈现出了不同于美、俄、英、法、德等主要国家的“危机催生型”特征。总体性、连续性和长期性的国家安全规划缺失是导致“危机催生型”特征的根本原因，而改革的政治意愿不足和来自文官系统的阻力则是加剧这一现象的关键因素。印度于1999年成立国家安全委员会后，其国家安全体制建设的规划性有了显著提高，但规划的出台与落实仍需危机来推动。莫迪领导的印人党政府于2014年上台后，印度的国家安全体制建设速度加快，且“危机催生型”特征减弱。
这一方面得益于印度综合国力的持续增长和印度公众对国家安全关注度的大幅提升；另一方面也与印人党对国家安全议题的重视和莫迪本人强势的执政风格密不可分。莫迪政府对国家安全议题的重视与投入，有助于深层次安全改革举措的出台。国安委、军方与智库等作用与影响的增大，有利于印度国家安全体制建设的顶层设计与长期规划。但印度国内一些阻碍改革的结构性因素仍然存在，使得一些深层次的安全体制改革，尤其是牵扯到邦政府的国内安全体制建设，仍然需要国家安全危机的推动。结合以上结论与印度的安全目标，可大致预测印度国家安全体制未来的发展趋势：一是国家安全委员会制度更趋完善。
在当前的政治实践中，印度国安委主要凭借国安顾问个人的影响发挥作用，其作为决策咨询机构的整体存在感较弱。而印度国安顾问的权力主要源于其总理亲信的身份，而不是国安委行政主管的职位。印度未来有可能会进一步完善相关制度保障，以使国安委摆脱目前的尴尬地位。二是军方在重大决策中的影响力提高。尽管印度的“三军分立”原则在短期内不大可能发生本质变化，但考虑到莫迪政府对国防制造和军事改革的重视，及其设立国防计划委员会和国防参谋长的初衷，不排除印度军方在重大国家安全决策中的影响力继续提高的可能。三是官方与民间智库对建设规划的参与度增大。
由于印度官僚机构的保守性和排外性特点，印度智库在国家安全体制建设规划中的作用并不明显。在国家安全成为2019年印度大选的中心议题后，印度各界对国家安全体制建设的关注和讨论明显增多。在此背景下，印度未来制定国家安全建设规划时，可能会更多地参考来自各类官方和民间智库的意见和建议，以回应公众的期待。四是国内安全部门大概率小幅调整。尽管印度中央政府对国内安全部门财政投入持续加大，但邦政府对安全问题的轻视和对中央政府介入本邦事务的担忧，仍可能对印度国内安全体制建设带来阻碍。因此，印度国内安全部门的建设与改革仍然需要危机推动，否则将只会进行小幅调整。
印度国家安全体制的上述发展趋势，或将对未来的中印关系带来双重影响。一方面，印度国家安全政策对中国的针对性将会全方位增强，投入到相关国家安全活动中的人力、物力、财力资源也将得到优化和集中，给中印关系的平稳发展带来更大挑战。另一方面，印度国家安全决策的专业性将进一步提升，有助于其决策层减少战略误判，从而降低中印两国冲突乃至战争的风险因“安全困境”而螺旋式上升的可能性。*由于篇幅限制，略去参考文献和注释部分。作者简介：牛恒欢，中国现代国际关系研究院博士研究生
本文转载自“南亚观察”微信公众号2024年2月27日文章，原标题为《｜牛恒欢：印度国家安全体制建设“危机催生型”特征的历史演化与当代走向》，原文原载于《南亚学》第3辑