内容提要
“影子教育”的差异化扩张阻碍了印度实现建设包容与公平的高质量教育体系目标，迫使印度对其进行治理。印度对“影子教育”的治理经历了各邦分权治理和国家宏观调控两个阶段。治理“影子教育”的具体目的是维护主流教育系统的正统地位、维护社会教育秩序及减轻家庭经济负担。主要治理路径是从分权治理向宏观调控转变，强化政策和法律执行；通过改革考试制度和教育评估方式提升主流教育的质量，使“影子教育”失去生长的土壤；主流教育系统内嵌补习服务满足学生的额外需求，降低民众对“影子教育”的依赖。印度治理“影子教育”的经验提供了两个方面的启示：依法治理与违法必究；
治理需从系统性视角平衡各利益相关方的关系。关键词：印度 影子教育 政策变迁 逻辑理路 图源：网络 “影子教育”指在主流学校之外，为了经济利益而服务学生的学科课程辅导，当学科在主流学校中发生变化时，“影子”也会发生改变。印度独立以来，在文凭主义和升学考试竞争激烈的背景下，“影子教育”在印度社会几乎获得了合法的文化地位，危及主流教育的秩序，损害了社会公平，为此，印度付出了长期的努力来解决“影子教育”难题。国内学者对印度“影子教育”的现状有零星的研究，分析了印度“影子教育”的特征和历史原因，如张薇发现印度“影子教育”存在线下和线上机构同时崛起等混合性特征，陆伟探讨了导致西孟加拉邦“影子教育”繁荣的主流学校课程设置原因。
国外学者主要在分析印度“影子教育”现状的基础上研究其影响因素并对治理政策有少量的关注，如因德尔·库尔玛分析了影响印度学生参加“影子教育”的社会、文化和经济因素；阿查拉·古塔分析了印度“影子教育”如何获得社会合法性；普巴利·葛旭等研究了西孟加拉邦、马哈拉施特拉邦、卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦政府治理“影子教育”的政策；马克·贝磊等研究了北方邦、马哈拉施特拉邦对“影子教育”机构的管理规定；普巴利·葛旭及马纳比·玛兹穆德分析了印度禁止在职教师参加“影子教育”的法律法规总体而言，国内外对治理印度“影子教育”政策的研究较零散，既缺乏对治理政策的整体梳理，也缺乏对治理政策的逻辑理路分析。
随着2020年印度新版《国家教育政策》首次将“影子教育”治理问题纳入国家层面的教育改革范畴，系统研究印度治理“影子教育”政策问题的重要性凸显。印度与我国同为发展中人口大国，均面临着向教育强国和人力资源强国转型的挑战，分析印度为何将“影子教育”治理问题上升到国家教育治理层面、其治理政策如何变迁及其治理遵循何种路径等问题可为我国在“双减”背景下对“影子教育”持续进行科学治理提供经验启示。
一、印度“影子教育”差异化扩张与缘起印度“影子教育”的官方记录至少可追溯到印度政府国家抽样调查办公室（NationalSample Survey Office，NSSO）发布的1986—1987年的家庭调查报告，报告显示每个教育阶段都有很大一部分学生参加了“影子教育”。历次NSSO的调查数据表明，印度“影子教育”的整体参与率一直呈上升趋势，且存在差异化扩张的现象。2015年以前“影子教育”的参与率持续增长且在不同阶段、地区、城乡及性别上差异较大。NSSO调查数据显示（见表1），1986—2015年印度中小学生“影子教育”的参与率呈持续上升趋势。
不同教育阶段及不同地区的“影子教育”参与率不同，以2014—2015年的NSSO调查为例（见表2），初级小学、高级小学至中学阶段呈持续上升趋势；不同邦之间“影子教育”的参与率差异巨大，特里普拉邦达到81.2％，西孟加拉邦达到78％，但最低的米佐拉姆邦只有1.9％；“影子教育”在农村地区的参与率较城市地区低；另外，“影子教育”的参与率还存在性别差异，印度的“影子教育”存在“亲男”的倾向，复制了印度重男轻女的社会结构（见表3）。印度“影子教育”的差异化扩张有深刻的社会与历史原因。
第一，印度作为人口大国，教育系统的评估和选拔机制造成了激烈的竞争，升学竞争压力转变成家庭参加“影子教育”获取竞争资本的原始动力。有条件的家庭希望通过投资教育保持或提升家庭经济地位，尤其是随着印度家庭经济水平的不断提升及家庭人口的减少，家庭资源越来越向少量的子女集中，使得对个体的教育投资不断增加，而“影子教育”是最易得的教育投资渠道。第二是印度的公立教育质量低下，家庭对公立教育普遍缺乏信任感，经济地位高的家庭寄希望于表现得相对高效的“影子教育”提升教育质量。“影子教育”的市场属性使其一边满足家庭补充教育的要求，一边通过贩卖焦虑等方式引导了大量的补习需求，甚至成功塑造了社会大众普遍认可“影子教育”的价值观。
第三是历史教育政策的意外结果引发了社会对“影子教育”的高需求，如西孟加拉邦曾于1983年至1998年间取消了小学阶段的英语课程，导致大量的家庭选择通过“影子教育”让子女继续学习英语；西孟加拉邦的第二项教育改革政策是给小学生布置课后作业，因家长受教育水平低，便选择通过“影子教育”机构为子女辅导作业。经过多年的习惯养成，西孟加拉邦已经形成了对“影子教育”的高度依赖性。另外，印度重男轻女的历史传统、城乡存在的巨大差距等也是造成印度“影子教育”差异化扩张的社会原因。印度“影子教育”持续差异性扩张背离了其帮助弱势群体提升学业成绩的初衷，走向了建设包容与公平的高质量教育体系目标的反面，自下而上引起了印度政府的关注。
二、印度对“影子教育”治理政策的变迁轨迹2000年以前，“影子教育”作为主流教育的补充和正常的市场行为自由发展，目的是帮助学生在主流教育中取得进步，并没有受到特别的关注。2001年以后，印度政府开始关注“影子教育”的异化问题，根据治理政策出台的时间与“影子教育”问题的变化，可将2001年以后“影子教育”治理政策的变迁过程大致划分为各邦分权治理和国家宏观调控两个阶段。（一）分权治理：各邦出台多样化的“影子教育”治理政策2001—2008年是各邦分权治理阶段。因“影子教育”在各邦发展并不平衡，少数“影子教育”繁荣的邦率先意识到了“影子教育”对主流教育及社会公平的危害，并出台政策进行治理。
邦层面的治理主要包括出台主流学校教师管理文件，规范主流学校的行为及对“影子教育”机构的资质进行规定。2001年，西孟加拉邦政府出台了《西孟加拉邦小学教育服务行为规则》，禁止小学教师参加“影子教育”活动，第五条第2款与第5款规定：“除担任社会组织或慈善组织及社会合作社的名誉职责以外，禁止主流学校的小学教师参与任何与本职无关的兼职或全职工作。”“任何教师都不能通过私人辅导学生获取报酬。”2005年，西孟加拉邦政府进一步出台了《教师和非教学人员的品行和纪律》规定，该规定的管理对象扩展到了中学教师，第八条及第十三条第3款规定：“禁止私人补习，工作时间内，任何教师不得在学校的场所内外为个人利益从事任何形式的私人补习，但参加学校为学生的学业发展而组织的活动除外。
”“任何教师不得违背学生的意愿，强迫其参加学校参与的任何项目。”马哈拉施特拉邦、卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦政府禁止主流学校与“影子教育”机构合作，如禁止学校向辅导机构提供场地开展“影子教育”，因为这种合作方式可能会导致腐败。部分地区对“影子教育”机构的设立进行了规定，如北方邦的“影子教育”机构必须根据《补习管理条例》进行注册；马哈拉施特拉邦的“影子教育”机构需根据税务部门的法令进行注册，如果提供上门服务，机构则需根据《慈善委员会条例》注册。各邦对待“影子教育”的不同治理方式体现了各邦对“影子教育”泛滥原因的认知存在差异。
如西孟加拉邦的规定背后显然隐藏着将“影子教育”的责任归咎于主流学校教师的判断，认为只要对主流教师进行管理，“影子教育”就可得到管控，忽视了主流学校教师之外的原因；另外，西孟加拉邦允许学生参加有益于学业的活动也为学校参与“影子教育”留下了辩解的空间。马哈拉施特拉邦、卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦政府更深入地认识到了主流学校与“影子教育”机构间的特殊关系，但这几个邦未对教师的行为进行限定，相当于允许教师以个人名义参与“影子教育”，从而抵消了治理主流学校与“影子教育”机构的努力。而北方邦和马哈拉施特拉邦的注册要求则相当于承认了“影子教育”机构的合法性。
总体而言，各邦对“影子教育”的治理政策充满了漏洞与矛盾，说明各邦的教育治理能力低下，如果缺乏中央政府的统筹和指导可能难以取得治理实效。（二）宏观调控：法规与国家政策引导“影子教育”治理1．立法治理“影子教育”2009年至今是印度宏观调控“影子教育”阶段。在教育分权治理体制下，各邦政府的教育管理角色和责任不一致，导致初等义务教育普及率及教育质量等差异日益增大，为完成普及初等义务教育及提高教育质量的国家目标，印度政府加强了对教育的宏观调控，因“影子教育”阻碍了该目标的实现，且各邦治理“影子教育”失败，“影子教育”也成为宏观调控的目标之一。
国家层面，印度中央政府依据宪法精神出台包含治理“影子教育”条款的法案。1950年印度宪法中国家政策指导原则第四部分第45条指出：“为所有儿童提供免费义务教育，直至他们满14岁为止。”2002年第86次宪法修正案的第21A条款规定“6-14岁的所有儿童享有免费的义务教育是一项基本权利，而不再只是指导性原则。”为了有效执行第21A条款，2009年印度政府通过了《儿童免费义务教育权利法》（TheRight of Children to Free and Compulsory Education Act，RTE），RTE第28条禁止主流教育学校的教师提供私人“影子教育”服务。
RTE意味着印度首次在全国层面提出了治理“影子教育”的要求，根据RTE的精神，2012年，西孟加拉邦政府出台《西孟加拉邦儿童享有免费和义务教育的权利规则》，第10条第20款要求“所有主流学校的教师确保不向任何学生提供私人辅导，如果违反规定将失去教职。”2011年，印度克什米尔邦政府规定公办教师只能在课外提供补习，但这意味着为私人补习留下了空间。2014年教育权（RTE）论坛调查报告显示，全国只有不到10％的主流学校完全遵守RTE的规范。RTE对“影子教育”治理的成效不佳可能与其法条的不健全有关，法律制定者缺乏对问题的综合思量和对社会复杂情况的通盘考虑，更没有出台完善的配套政策，治理成效完全依赖于各邦对法条的自行解读和自由裁量权。
2．将治理“影子教育”纳入国家教育改革计划国家独立后，印度政府在1968年、1986年（1992年修订）及2020年共3次正式发布了《国家教育政策》。《1968年国家教育政策》提出进行彻底的教育改革，追求教育机会均等，以实现民族一体化和促进文化及经济发展；《1986年国家教育政策》提出消除差距，举办平等的教育，但均未关注到“影子教育”问题对教育公平的影响。
莫迪政府重视“影子教育”的治理问题，2019年，人力资源发展部（Ministry of Human Resource Development）出台了《2019年国家教育政策（草案）》，第一次在国家政策层面明确指出了“影子教育”的应试学习方式对高层次学习的危害，并建议通过简化的考试制度及形成性的教育评估制度来提升主流教育质量从而间接治理“影子教育”。《2019年国家教育政策（草案）》出台后被上传至教育部网站和MyGov网站，征求利益相关方的意见；
各团体组织会议对草案进行了讨论，包括印度教育促进协会（Education Promotion Society for India）组织的圆桌讨论、RTE论坛、中央教育咨询委员会（Central Advisory Board of Education）特别会议等，印度中央政府各部门代表和各邦政府代表应邀发表意见，开展教育对话，各方为草案提出了约20万条建议，2019年11月7日，印度议会教育常务委员会就草案举行了会议。最终出台的《2020年国家教育政策》维持了《2019年国家教育政策（草案）》对“影子教育”的基本态度和治理策略，但对“影子教育”危害的描述变得精简，进一步明确了改革考试制度及教育评估制度的细则。
《2019年国家教育政策（草案）》与《2020年国家教育政策》对待“影子教育”危害的描述差异反映了政策共同体在政策制定过程中的博弈，“影子教育”利益团体的力量已经扩张到能够阻碍改革的进行。虽然印度政府正在抓住机会控制和引导“影子教育”的发展，但也不得不向利益团体作出一定的妥协，将施政方针变得更为缓和。另外，《2020年国家教育政策》的出台意味着RTE第28条有了相应的诠释和配套的治理政策，印度各层级政府能够在明确的政策态度和执行细则的指导下治理“影子教育”。
三、印度治理“影子教育”的逻辑理路印度独立后实施科教立国战略，首任总理尼赫鲁将教育列为印度发展的首要任务之一。长久以来，“影子教育”的扩张动摇了印度主流教育的地位，威胁到了国家教育事业的发展。印度政府基于维护主流教育系统正统地位的缘故，选择了三条治理路径，分别是从分权治理转变为宏观治理，强化政策和法律执行；提升主流教育的质量，使“影子教育”失去生长的土壤；主流教育系统内嵌补习服务满足学生的额外需求，从而降低民众对“影子教育”的依赖。（一）治理缘由：维护主流教育系统的正统地位印度的主流教育面临着巨大的挑战，主要表现在初等义务教育辍学率高、中等教育变成了升学工具，公立学校教育质量差等，“影子教育”的扩张加剧了这些问题的恶化，侵蚀了印度主流教育系统的声誉乃至政府的政治声誉。
1．主流教育系统的合法性遭遇挑战（1）主流教育系统的作用和地位被贬低主流学校的校长、教师、家长、学生及“影子教育”机构歪曲了主流学校及“影子教育”的地位和作用。印度主流学校的校长认为主流学校的教学质量不够好，所以“影子教育”是必要的，学校甚至向“影子教育”机构提供学生的通讯录和辅导场地；主流学校的教师提供学校和机构间的差异化服务，甚至为规避管理及维护声誉而弄虚作假；家长认为主流学校基于学生是同质性群体的假设运作，学生在考试中的表现取决于学生的能力和父母支持的程度，主流教育既没有责任也没有资源支持个性化的教育；
学生认为“影子教育”机构的教师更专业、更值得信赖，为参加“影子教育”任意旷课；“影子教育”机构通过既复制主流教育的教学模式，又在服务和质量上超越主流教育的方式建立“混合制度框架”，将自身塑造为学习的中心。有些“影子教育”机构甚至已称自身为初级学院（Junior Colleges），使得主流学校有逐渐沦为证书颁发机构的风险。由于印度政府要求学生在主流学校注册才能参加官方考试，同时只有主流学校具备考试要求的实验操作条件，主流学校的地位才得以维持。（2）有法不依削弱教育法治权威引发教育腐败印度治理“影子教育”的法规没有得到有效的执行。
有法不依主要表现为RTE第28条禁止主流教育学校的教师提供私人“影子教育”服务的规定及各邦政府治理“影子教育”的法规没有得到严格的落实，这不但削弱了法治的权威，还导致了教育腐败。由于缺乏有效的监管，学校权力和教师权力在新自由主义思潮的影响下发生异化并引发教育腐败行为。一是主流学校的管理腐败，主流学校参与“影子教育”市场的交易，将公共教育资源转移到市场，将公共教育资源转化成市场资源；二是主流学校教师的腐败行为，教师将“影子教育”服务视为合法的市场创业行为；
三是师生关系的腐化，在教师和家庭双向驱动“影子教育”的发展过程中，教师利用从国家教育体制中获得的权力，通过歧视、恐吓等强制手段创造了“影子教育”的需求市场，家庭和学生在充实策略和补救策略的影响下与教师达成共谋关系，从而获得不公平的竞争优势。2．“影子教育”扰乱主流教育系统的秩序（1）新自由主义侵蚀主流教育系统的公共性印度新自由主义的改革取向倡导私有化、市场化与全球化，教育领域不可避免地卷入了新自由主义的改革进程中，“影子教育”正是教育领域中隐蔽的私有化形式。教育私有化通常与低收入国家相联系，印度公共供给不足，私有化可能是政府无力为不断增长的人口提供充足服务的结果，“影子教育”市场繁荣加剧了教育私有化趋势，侵蚀了印度主流教育系统的公共性。
“影子教育”侵蚀主流教育系统的公共性突出表现在主流学校及主流学校的教师深度参与了“影子教育”市场，学校变成企业，教师变成企业家，学校和教师将公共资源进行商业化运作，追求绩效和利润。主流教育商业化的现象扭曲了教育的公共价值取向，破坏了教育民主。在公共教育领域被侵蚀的背景下，印度政府意识到了利用新自由主义促进市场经济发展的同时，必须兼顾教育的公共性，即新自由化必须辅助一定的公共干预，维持制度的弹性。（2）“影子教育”加剧教育不公平受复杂的教育生态环境影响，印度主流教育本身存在着严重的不公平，“影子教育”复制了不公平的教育结构，加剧了教育不公。
印度主流教育分为公立学校、私立资助学校及私立学校，经济条件好的家庭优先选择教育质量好、收费高的私立学校，经济条件差的家庭主要选择公立学校或私立资助学校。以2014年为例，61.3％的学生就读于公立学校，12.6％的学生就读于私立资助学校，26％的学生就读于私立学校，就读于公立学校和私立资助学校的学生占了大多数。高质量、高收费的“影子教育”机构主要为来自中高阶层的私立学校的学生提供服务，很少服务于经济条件较差的公立学校和私立资助学校的学生。此种现象说明主流教育中的异质性和“选择政治”也体现在了“影子教育”的结构中，即优质的“影子教育”机构通过选择向社会经济地位高的阶层提供服务从而产生了排他性。
社会经济地位高的群体通过选择私立学校与优质“影子教育”获得了双重优势。相比之下，社会经济地位低的群体不仅被剥夺了优质主流教育的选择权利，而且还被剥夺了优质的“影子教育”资源，导致“双重剥夺”，加剧了教育不公的现象。（3）辅导文化与恐惧文化破坏社会文化风气“影子教育”繁荣发展所形成的辅导文化及恐惧文化抵消了印度政府长期以来希望通过教育民主引领国家民主风气建设的努力。印度在独立之初就意识到教育具有引导社会文化风气的作用，《1986年国家教育政策》提到应发挥教育的文化适应作用，通过教育培养人民的价值观念，在第十二个五年计划中强调了教育对于建设民主社会的重要性。
“影子教育”对文化的消极作用首先表现在辅导文化包含不平等的意蕴，辅导文化的形成源于阶级不平等，社会精英群体通过“影子教育”维持阶级地位并创造了“影子教育”的社会规范，边缘群体则尝试通过“影子教育”获得阶级的跃升。其次，恐惧文化产生于印度主流教育制度的扭曲，普巴利·戈什和马克·贝磊等发现印度的公立学校和私立学校都存在不合理的制度安排，学校将权力交给了教师，但缺少评估和监督系统，因此学校对教师滥用上课时间开展“影子教育”、鼓励学生旷课、向参加“影子教育”的学生泄露试题等非道德行为不但缺乏约束，而且持鼓励态度，最终营造出了学生不敢不参加、不得不参加“影子教育”的恐惧文化。
如果印度社会对“影子教育”的接受度达到一定的阈值，辅导文化和恐惧文化将会被内化到印度的社会文化系统中，最终获得长期存在的合理性，这在西孟加拉邦和特里普拉邦已经得到了证实。（4）提高辍学率影响印度普及初等义务教育的成效“影子教育”已经成为导致学生辍学的因素之一，影响印度普及初等义务教育的成效。家长普遍认为“影子教育”的学习成本和预期收益之间存在正相关，只要有能力负担，“影子教育”就是必选项，如果他们的孩子无法获得“影子教育”的补充，那么接受主流教育就没有意义，这种观点导致了部分无法参加“影子教育”的学生选择辍学，致使辍学率升高。
3．“影子教育”加重家庭经济负担印度通过普及免费初等义务教育降低入学成本提升入学率，而“影子教育”导致家庭教育消费负担沉重，抵消了政策效果。首先，家庭“影子教育”消费支出呈现持续增长且地区差异扩大的趋势。1995—1996年NSSO统计表明，5-24岁的学生在完成普通教育过程中平均每年在“影子教育”上花费130卢比，占全部上学费用的15％。城乡差异较大，城市地区学生的平均费用为每年284卢比，农村地区学生的平均费用为64卢比。2014—2015年NSSO数据显示，每个5-24岁的学生在“影子教育”上的平均花费为1040卢比。
城乡和地区差异巨大，城市地区每个学生在“影子教育”上的平均花费为2127卢比，农村地区每个学生在“影子教育”上的平均花费为631卢比。按照每月人均消费支出的水平将学生进行5等分，其中，城市地区消费水平最高的五分之一的学生有38.1％参加“影子教育”，消费水平最低的五分之一学生有28.9％参加“影子教育”；农村地区消费水平最高的五分之一学生有24.7％参加“影子教育”，消费水平最低的五分之一学生有17.2％参加“影子教育”。当前，印度“影子教育”行业的规模已达400-700亿美元之间，家庭为“影子教育”的支出占家庭教育总支出的40％-50％，约占家庭人均年消费支出的20％，在不同的教育阶段，家庭对“影子教育”的需求稳定，“影子教育”已经成为家庭消费的必选。
其次，家庭重复投资“影子教育”。随着“影子教育”规模的扩大，辅导班也出现了和主流教育一样的班级人数过多、教育质量下降的情况，导致学生不得不再次寻找额外的“影子教育”的帮助，导致出现“影子的影子”。印度的“影子教育”陷入了和主流教育一样的困境，即教育资源有限一人数过多－教育质量降低－学生需要额外的教育支持，“影子的影子”意味着有的家庭为同一阶段的教育进行三次投资，即要支付主流学校的学费与两次“影子教育”的费用。（二）治理路径：宏观调控与间接干预1．从各邦分权治理过渡到印度中央政府宏观调控2001—2008年，各邦意识到“影子教育”的危害并结合邦自身的实际情况对“影子教育”进行治理，主要措施是出台管理规定，规范主流学校、主流学校教师及“影子教育”机构的行为。
各邦之间的管理规定有较大的差异，如西孟加拉邦政府的管理对象是主流教育中的教师；卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦政府的管理对象是主流学校；北方邦政府的管理对象是“影子教育”机构；马哈拉施特拉邦政府的管理对象包括主流学校和“影子教育”机构。2009年以后，印度政府从国家层面强化了对“影子教育”的宏观调控，首先，RTE的出台将治理“影子教育”上升到了法律层面，是国家依法治理“影子教育”的开端，RTE的条款针对主流教育学校的教师提供私人“影子教育”服务发布全国性的禁令。
RTE的出台意味着印度政府开启了对“影子教育”自上而下的调控，例如促使西孟加拉邦政府进一步出台治理“影子教育”相关规定，西孟加拉邦政府为保持与RTE一致，将禁止教师提供私人辅导的要求拓展到了所有主流学校的教师，并进一步明确惩罚规定；2011年，印度克什米尔邦政府规定公办学校教师只能在课外提供补习，但其默认允许教师在课外时间提供“影子教育”与RTE精神相悖，这可能与克什米尔邦的特殊自治地位有关。
其次，因为印度中央政府逐渐意识到“影子教育”对主流教育的危害及各邦对RTE相关条款执行的有限性，所以面对有法不依的情况，印度政府一方面强调有效执法，如莫迪在2014年的选举宣言中承诺提高主流教育质量，恢复主流教育系统的声誉并严格执法树立教育法律的权威，提出“全民素质教育计划”，将发展主流教育作为促进国家发展、消除贫困、巩固民族团结，提升社会凝聚力与宗教和睦的最佳工具；另外，2016年5月，印度新教育政策改革委员会提交了《新教育政策改革委员会报告》，其中一个重点是要通过缩小政策制定与政策执行间的差距来保障教育质量。
另一方面印度政府加强了治理“影子教育”的政策供给，通过《2020年国家教育政策》将治理“影子教育”上升到了国家教育改革的层面，使“影子教育”治理问题成为国家教育改革的内容。2．通过提升主流教育质量间接削弱社会对“影子教育”的需求提升主流教育质量是莫迪政府对印度社会的承诺，莫迪在2014年和2019年的选举宣言中都承诺要建立一个高质量教育系统，确保学生能够从主流教育体系中获得充足的收益。人民党的执政思想促使《2019年国家教育政策（草案）》中治理“影子教育”思想的初步形成，并最终被提炼成《2020年国家教育政策》中的治理路径。
因为草案中有关“影子教育”危害、现行考试制度弊端和改革措施的内容更为具体，而《2020年国家教育政策》的内容表现为对草案进行了凝练和补充，因此，要深刻理解《2020年国家教育政策》治理“影子教育”的路径，需适当结合草案进行分析。（1）提升主流教育质量减轻学生对“影子教育”的依赖《2020年国家教育政策》提出“影子教育”的治理路径，为国家考试制度和教育评估制度改革，既要减轻学生的学习负担又要提高主流教育的质量，从而减轻学生对“影子教育”的依赖，最终达到间接治理“影子教育”市场的效果。提出该治理路径的理由可在《2019年国家教育政策（草案）》中找到清晰的描述：首先，现行考试次数过少，在时间、地点和内容上缺乏灵活性，如升学考试只在10年级和12年级举行两次；
大学自主命题及自主招生的多样化给学生带来了额外的学习负担，但总结性的考试决定了学生的未来发展，学生不得不寻求“影子教育”的帮助。其次，“影子教育”的学习方式阻碍了学生的全面发展。因为“影子教育”的作用是应对选拔考试，所以“影子教育”的主要教育方式是让学生根据学科考试结构专注于少数科目的死记硬背，忽视促进理解和探究的高层次学习方式。2020年，为了落实《2020年国家教育政策》，印度政府对2018年推出的学校教育综合计划（Samagra Shiksha）进行升级，该计划目的是落实建立包容与公平的高质量教育体系的目标，主要措施包括国家拨款、基础设施建设、教师教育等，其中最为重要的是落实RTE的相关规定。
（2）深化改革考试制度和教育评估制度印度从政策制定与法律修订两条途径深化改革考试制度和教育评估制度。政策制定方面，《2020年国家教育政策》对改革入学考试制度和教育评估体系做出了安排。
第一，改革入学考试制度。改革内容包括全国入学考试标准化，围绕学生的核心能力简化测试方式，改革考试的科目、级别和题型，并通过模块化降低难度；赋予学生选择考试科目的权利；学校课程结束后立即安排考试，分散考试压力；增加考试机会，在一个学年内学生最多可以参加两次委员会考试，提升考试灵活性的同时降低考试的风险性；主流学校的教学应足以帮助学生通过考试，学生不需要寻求额外的帮助。
第二，改革教育评估体系。塑造重视高层次能力评估的文化，将形成性评估模式应用到整个教育系统；教育评估应避免测试学生死记硬背的能力，而应关注形成性评估，着重测试学生的分析和批判性思维等高层次能力；设立国家评估中心作为人力资源发展部下属的标准制定机构，评估中心负责制定规范、标准及学生评估和评价指南，指导和开展国家成就调查，监测学习成果，鼓励和帮助学校董事会改变评估模式；国家考试局（National Testing Agency）至少每年提供两次普通能力测试以及科学、人文、语言、艺术和职业学科的普通科目考试。
与政策制定相呼应，2019年印度政府对RTE第16条进行了修订。原16条禁止让学生留级，只从形式上关注学生是否完成初等教育，而不关心质量。修订后的条款规定初等教育5年级和8年级结束时安排普查考试，如学生考试未通过，学校应给予学生额外的指导，并从成绩公布之日起两个月内给予学生重新考试的机会。如果学生在第二次考试中仍未通过，则政府应允许学校安排学生留级。RTE第16条的修订意味着印度通过立法的形式对考试和评估制度进行规定，重视主流学校教育的质量。
3．主流教育系统内嵌补习服务满足学生的额外需求印度政府认为如果要发展主流教育维护教育公平，那么就不能忽略弱势群体的补习需要及普通学生的多样化学习需求，因此，主流教育系统内嵌适当的补习服务，建立教育系统的集成模式将会成为治理“影子教育”的主要发展方向之一。首先，政府为弱势群体提供补习服务，如印度社会正义和赋权部为表列种姓及其他落后阶层的学生安排免费的辅导，少数民族事务部亦为少数民族学生安排免费辅导，从而帮助这些弱势群体顺利通过竞争性的考试。
其次，为了满足多样化学习需求，同时避免贫困家庭无力承担“影子教育”费用的窘况，2021年，印度政府建立了“有志青年学习网”（SWAYAM），免费提供丰富的视频讲座、阅读材料等课程内容，并提供在线论坛供答疑解惑，学生还可以通过在线测试进行自我评估。同时，NTA为了满足学生的应试需求，推出了一款名为“国家考试练习”（National Test Abhyas）的应用程序，为学生提供在线的免费模拟考试，截至2021年9月，累计有13161万人次参与。
另外，印度政府还发起了一个名为“印度理工学院教授辅助学习”（Indian Institute of Technology-Professor Assisted Learning）的项目，提供由印度理工学院教授准备的生物、化学、数学和物理等学科的教学视频，供有志报考印度理工学院或其他机构的11和12年级学生使用，学习内容可以通过教育机构SWAYAM PRABHA提供的卫星直播电视获得。
四、结语印度“影子教育”经历了作为主流教育的补充、与主流教育竞争及发展出“影子的影子”等变化，印度社会对“影子教育”的态度也在同步发生变化，体现为放任、局部管制到要求整体治理。印度治理“影子教育”的缘起与过程表明，失序的“影子教育”对主流教育的地位、秩序乃至社会风气都存在巨大的危害；在发展中的人口大国治理“影子教育”是一个长期、艰巨乃至不断试错的过程。印度治理“影子教育”的经验至少提供了以下两个方面的启示。其一，依法治理与违法必究。首先，印度各邦及印度中央政府均制定了治理“影子教育”的法规与政策，为治理“影子教育”提供了法理依据。但印度在教育分权治理体制下难以保证各邦法规与政策的统一标准，这为“影子教育”留下了生存空间。因此，做好“影子教育”顶层制度的设计至关重要，统
一、明确及清晰的制度有助于全面压缩“影子教育”的生存空间。
其次，印度治理“影子教育”的法规与政策多被束之高阁，未能落实到执行层面，即便制定了RTE，也未能落实，《2020年国家教育政策》选择的间接治理路径目前也尚未体现出效果。要取得良好的政策效果离不开政策的有效执行，在完善了“影子教育”治理制度的顶层设计后，在地域广阔、人口众多、利益复杂的发展中国家如何缩小政策制定与政策执行的差距是值得深刻反思的问题。最后，印度治理“影子教育”的过程中，并没有对违法违规现象进行实质性的处罚，致使学校、教师及“影子教育”机构的腐败行为频发。究其原因，主要是教育监督和法律惩戒的缺位。
在“影子教育”蔚然成风的环境下，教育监督必须持续发挥作用，营造违法必究的高压态势，才能避免“影子教育”潜生暗长。
其二，治理“影子教育”需重视系统性。治理的系统性首先表现在要系统协调政策共同体的成员对治理政策的意义、价值和方式的意见与态度。印度作为联邦制国家，为了取得治理的实效，组织各地区的高级官员、教育者、研究者、政策制定者、行业专家、产业界、院校、社区团体及其他民众通过多渠道对治理“影子教育”的政策进行讨论，在治理意见上达成统一，使政策的制定与执行具备民意保障。治理的系统性其次表现在“影子教育”内嵌于社会结构，治理“影子教育”需触及社会中的其他问题。受社会的新自由主义取向、社会对补充教育有强烈需求、“影子教育”规模大及监管困难等诸多因素的影响，印度政府选择了通过改革考试制度和教育评估方式提高主流教育质量从而间接治理“影子教育”的路径。
然而，间接治理“影子教育”的路径没有触及问题的核心，柯林斯指出，“文凭主义在政治分散、经济动员和多民族的社会中显得更强”，印度正是一个多民族和政治分权的国家，文凭主义可能才是“影子教育”的深层原因，但印度《2020年国家教育政策》并没有提及对文凭主义的治理。如果文凭主义的社会文化取向没有改变，印度政府治理“影子教育”的成效始终存疑。有效的治理需建立在对“影子教育”生长土壤的深刻理解上，将文凭主义等各类因素进行综合考虑，才有可能从源头解决问题。作者简介：周展锋，华南师范大学政治与公共管理学院博士研究生，南宁职业技术学院传媒学院副教授；
彭虹斌，华南师范大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
本文转载自《比较教育学报》2023年4月，原标题为《印度“影子教育”治理政策变迁与逻辑理路》本期编辑：关云逸 穆祎璠